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一、我國跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的檢討

生態(tài)補(bǔ)償是指“國家、各級(jí)人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的補(bǔ)償”。流域水資源生態(tài)補(bǔ)償是中央及下游受惠地區(qū)對(duì)由于環(huán)境保護(hù)而減少發(fā)展機(jī)會(huì)的上游地區(qū)進(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)償?shù)闹贫龋荚诮⒐胶侠淼募?lì)機(jī)制，對(duì)流域上下游地區(qū)政府之間的財(cái)政收入進(jìn)行再分配。從行政區(qū)劃上來講，流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋涂梢苑譃槭〖?jí)行政區(qū)內(nèi)和跨省兩種情況。在前種情況下，一般由該省政府牽頭，協(xié)調(diào)人力物力統(tǒng)一部署，政策和決定可以得到迅速的落實(shí)和執(zhí)行。復(fù)雜的是后一種情況，當(dāng)一條河流流經(jīng)兩個(gè)以上省份時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)和落實(shí)跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償制度，使得區(qū)際生態(tài)效益達(dá)到最大化。根據(jù)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，反觀我國現(xiàn)行的跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度，有以下幾點(diǎn)值得思考。

（一）原則性規(guī)定較多現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第九條第二款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第二十六條第一款規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”通過對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則性規(guī)定，為生態(tài)補(bǔ)償制度的確立提供了憲法依據(jù)。《中華人民共和國水污染防治法》第七條規(guī)定：“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”為水資源生態(tài)補(bǔ)償制度的建立提供了明確的法律依據(jù)，但并未就跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w制度進(jìn)行規(guī)定。法律上可操作規(guī)定的缺失，導(dǎo)致了跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)踐中舉步維艱。《中華人民共和國水污染防治法》第十五條第二款：“前款規(guī)定外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃和本地實(shí)際情況，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同同級(jí)水行政等部門和有關(guān)市、縣人民政府編制，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。”該條文對(duì)跨省級(jí)行政區(qū)劃水污染防治規(guī)劃的編制和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)于跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)條件、主體以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都未進(jìn)行規(guī)定。

（二）法律規(guī)范之間存在沖突《中華人民共和國水法》第十二條確立了水資源實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，并規(guī)定由“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源管理和監(jiān)督工作”，由“流域管理機(jī)構(gòu)”在管轄范圍內(nèi)行使職責(zé)，首次以法律的形式確認(rèn)了流域管理機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)。而《水污染防治法》第四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)部門是對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。各級(jí)交通部門的航政機(jī)關(guān)是對(duì)船舶污染實(shí)施監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。各級(jí)人民政府的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”推行的是“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的管理體制。也就是說，《水污染防治法》以區(qū)域管理為主，而《水法》強(qiáng)調(diào)流域管理，由于水資源的自然屬性，可以說后者的理念更為先進(jìn)。

（三）多部門管理造成職能交叉在跨省流域水資源管理中，存在著流域管理上“條塊分割”、區(qū)域管理上“城鄉(xiāng)分割”、功能管理上“部門分割”及在依法管理上“政出多門”四大問題。［7］在流域管理方面，我國一直以來以行政區(qū)劃對(duì)流域水資源進(jìn)行分塊管理，中央設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，對(duì)流域水資源實(shí)行分行業(yè)管理，造成條塊相互分割的情況，在防汛抗旱、排澇治污等一些需要統(tǒng)一部署的工作上容易互相扯皮，行動(dòng)緩慢，在跨省流域水資源管理中，這一特點(diǎn)體現(xiàn)的更加明顯。在區(qū)域管理方面，我國傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的二元化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)決定著水資源管理中也不可避免的帶有這一特點(diǎn)，水利部門負(fù)責(zé)水利工程修建、農(nóng)業(yè)灌溉等農(nóng)村水資源的管理，城建部門負(fù)責(zé)城市的供水和排水工作，導(dǎo)致城市和農(nóng)村在水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)等方面存在著競爭性開發(fā)、掠奪式經(jīng)營及不重視水資源生態(tài)保護(hù)等問題。在功能管理方面，水資源被按照功能分類，由水利、市政、環(huán)保、規(guī)劃等多個(gè)部門進(jìn)行管理，這又形成了部門利益之間的沖突和博弈，無法實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在依法管理方面，《水法》規(guī)定的“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的原則性規(guī)定無法應(yīng)對(duì)流域管理與行政區(qū)域管理相沖突的情況，跨省流域由于涉及兩個(gè)以上的省份，每個(gè)省份都有自己的規(guī)定，使得這一情況更加復(fù)雜，各部門、各地區(qū)、各層級(jí)分別對(duì)流域水資源進(jìn)行管理，管理職能相互交叉，政令相互抵觸，造成管理上的混亂。

二、構(gòu)建跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度需要注意的幾個(gè)問題

跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償屬于生態(tài)補(bǔ)償制度的一部分，又因其跨地域的特點(diǎn)，導(dǎo)致在立法上除了需要遵循一般的原則和制度外，還有特殊的原則和制度需要遵守。

（一）確立利益共享、責(zé)任共擔(dān)的立法宗旨2005年5月我國頒布的《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第八條第二款規(guī)定了我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的原則，即“開發(fā)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、破壞者賠償”。衍生出的我國生態(tài)補(bǔ)償制度的一般原則是“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”。鑒于流域水資源的特殊性，還應(yīng)確立“共建共享、雙贏發(fā)展”這一特殊原則。“流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各利益相關(guān)者應(yīng)在履行環(huán)保職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方面的相互配合，并積極加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的分工協(xié)作，共同致力于改善區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，拓寬發(fā)展空間，推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。”［8］確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄗ谥迹枰厮萆鷳B(tài)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)，其中較有代表性的是公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品（publicgood）與私人產(chǎn)品相對(duì)，指能夠?yàn)榻^大多數(shù)人消費(fèi)或享用的產(chǎn)品或服務(wù)。公共產(chǎn)品有兩個(gè)明顯特征，一為非競爭性，即一部分人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人；二是非排他性，即產(chǎn)品所產(chǎn)生的利益不能由某個(gè)人或某些人專有。作為公共產(chǎn)品的生態(tài)產(chǎn)品，這兩個(gè)特性往往導(dǎo)致出現(xiàn)“搭便車”，從而產(chǎn)生“公地的悲劇”。避免這一情況的有效方法就是通過讓受益者付費(fèi)建立生態(tài)補(bǔ)償制度，從而使生態(tài)資源具有某些私人產(chǎn)品的特性，使生態(tài)資源的提供者得到激勵(lì)。在跨省流域水資源管理中，上游地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的人力、物力和財(cái)力需要下游地區(qū)的尊重和回報(bào)，否則上游地區(qū)將失去保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力。黃山市是新安江流域的上游城市，為了新安江流域的生態(tài)環(huán)境，拒絕了40多個(gè)投資額達(dá)40多億元的污染企業(yè)入駐投入，徹底關(guān)閉了造紙、印刷、纖維板、水泥等污染嚴(yán)重的企業(yè)；同時(shí)，就生態(tài)治理投入資金達(dá)50億元，森林覆蓋率從1970年的30％上升到現(xiàn)在的77．4％。皖浙兩省因新安江而共同具有生態(tài)資源的有限性、環(huán)境系統(tǒng)的整體性和環(huán)境利益的公平性，因此應(yīng)當(dāng)共同推進(jìn)新安江的環(huán)境治理工作，促進(jìn)兩地生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）建立健全生態(tài)補(bǔ)償啟動(dòng)機(jī)制與新安江流域生態(tài)補(bǔ)償相類似的案例是，2011年12月，陜西省向渭河上游甘肅省天水市、定西市提供了600萬元渭河上游水質(zhì)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金［9］，用于渭河流域的環(huán)境保護(hù)工作。省際之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，意味著地方政府面對(duì)環(huán)境問題時(shí)協(xié)同作戰(zhàn)的意識(shí)提高，將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上升到戰(zhàn)略高度。但值得注意的是，在這兩個(gè)典型性的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐校鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)機(jī)制尚未建立健全。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)問題上，地方人大的奔走呼吁、地方政府的推動(dòng)和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視起了重要的作用；渭河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)，則得益于陜西省政府對(duì)上游市縣對(duì)渭河流域保護(hù)工作的尊重和支持。跨省流域水資源生態(tài)補(bǔ)償制度建立的一個(gè)難點(diǎn)在于跨地域的特點(diǎn)。偶發(fā)式的項(xiàng)目啟動(dòng)可以在某種程度上緩解該流域的問題，但要想真正貫徹落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先要解決的問題是建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)機(jī)制。啟動(dòng)機(jī)制的建立需要具備以下幾個(gè)因素：其一，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)條件。需要從立法上明確達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)或在什么情況下即可啟動(dòng)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。其二，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)方式。當(dāng)滿足啟動(dòng)條件時(shí)，是有關(guān)國家部門依職權(quán)啟動(dòng)，還是依上游地區(qū)申請啟動(dòng)？如果是采取依申請啟動(dòng)的方式，那么上游地區(qū)向哪個(gè)部門提出申請？其三，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)資金。涉及跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償往往耗資甚巨，落實(shí)啟動(dòng)資金是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度必要的物質(zhì)保障。（本文來自于《湖南社會(huì)科學(xué)》雜志。《湖南社會(huì)科學(xué)》雜志簡介詳見）

（三）建立并規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金制度生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金是指由政府設(shè)立，旨在彌補(bǔ)因保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境而使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)等各方面受到影響的地區(qū)，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式獲得的資金。應(yīng)當(dāng)建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)補(bǔ)償，并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對(duì)下游造成污染的賠償。同時(shí)，對(duì)于專項(xiàng)資金的使用必須予以規(guī)范。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況，中央投了一大筆錢到地方，用于環(huán)境的治理和保護(hù)，基層政府拿來“補(bǔ)財(cái)力缺口”，并沒有用于生態(tài)環(huán)境的改善。因此，必須建立專項(xiàng)資金的申請、使用、效益評(píng)估與考核制度，促進(jìn)全流域共同參與流域水環(huán)境保護(hù)。對(duì)于補(bǔ)償資金的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面：一是補(bǔ)償資金要堅(jiān)持“專賬核算、專款專用、跟蹤問效”的原則，確保資金安全、高效的使用。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要以明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象為前提，當(dāng)前對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象界定十分模糊，環(huán)境保護(hù)、扶貧幫困、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都納入了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎榱藢?shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康模仨毤?xì)化專項(xiàng)資金的使用途徑。二是優(yōu)化和完善生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資金使用管理的規(guī)范化、合理化和科學(xué)化。由于涉及到不同的利益群體，確定生態(tài)補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)的過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公眾參與，以提高補(bǔ)償制度的科學(xué)性和可執(zhí)行性。三是強(qiáng)化基層財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，積極發(fā)揮基層財(cái)政監(jiān)管職能，加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的監(jiān)督檢查力度。公開檢查的結(jié)果，對(duì)不合理使用資金的情況及時(shí)查處，對(duì)于挪用、騙取專項(xiàng)資金的，依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。

（四）建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度目前我國生態(tài)補(bǔ)償制度轉(zhuǎn)移支付形式主要是中央財(cái)政以項(xiàng)目的方式對(duì)特定區(qū)域的特定資源進(jìn)行支出，區(qū)域或流域之間因生態(tài)關(guān)系而聯(lián)系在一起的利益相關(guān)省份并未建立市場機(jī)制。東江是珠江流域三大水系之一，發(fā)源于江西省南部，流域內(nèi)年平均水資源總量達(dá)到331．1億立方米，供應(yīng)著河源、惠州、東莞、廣州、深圳及香港的用水。而作為“東江源頭第一縣”的江西省尋烏縣，是年財(cái)政收入僅2個(gè)多億的國家級(jí)貧困縣，花費(fèi)大量資金進(jìn)行植樹造林、河流治理、生態(tài)移民，而且還放棄了一些投資項(xiàng)目，停止了采礦權(quán)審批，為保護(hù)東江的生態(tài)環(huán)境做出了很大的犧牲，但并未從外省得到任何補(bǔ)償。廣東方面認(rèn)為，廣東大量的財(cái)政都已經(jīng)上交給國家，應(yīng)該由國家來承擔(dān)這筆支出。在我國長期以來實(shí)行的縱向支付轉(zhuǎn)移制度下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式是上下級(jí)政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，缺乏同級(jí)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。而這種縱向支付轉(zhuǎn)移機(jī)制在跨省流域水資源的生態(tài)補(bǔ)償上很難體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)資源的關(guān)系，也缺乏生態(tài)環(huán)境的整體性考量，導(dǎo)致上游地區(qū)無法得到公平的補(bǔ)償。德國是采取橫向支付轉(zhuǎn)移的方法進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償資金支出的典型性國家，“橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。這就是說，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。”美國財(cái)政學(xué)家理查德•A•馬斯格雷夫指出，“考慮空間上的限制，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，源于某個(gè)特定的空間點(diǎn)上所提供的公共服務(wù)的利益在這個(gè)空間中的所有的人以同樣的數(shù)量享受。如果我們加上這樣一個(gè)條件，即公共服務(wù)的供給應(yīng)由享受它們的人來決定并支付成本，那么它就意味著，公共服務(wù)，其利益歸屬于某個(gè)特定地區(qū)的人，就應(yīng)由該地區(qū)的人來選定和支付。”這段話清晰的表明了公共服務(wù)的地域性和受益者付費(fèi)的思想。在基于同一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的省份之間，應(yīng)當(dāng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源提供的制度化和有償化。除此之外，還應(yīng)當(dāng)搭建有助于建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政府管理平臺(tái)，促進(jìn)流域上下游地區(qū)協(xié)作，采取各種措施，如資金、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等方式，支持上游地區(qū)開展生態(tài)保護(hù)和污染防治工作，引導(dǎo)上游地區(qū)積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)，并鼓勵(lì)下游地區(qū)企業(yè)吸收上游地區(qū)富余勞動(dòng)力。2010年4月26日，國家發(fā)改委牽頭啟動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草，這標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)進(jìn)入到立法準(zhǔn)備階段。盡管各地紛紛出臺(tái)了建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件，但涉及跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度的確立，仍需要如《生態(tài)補(bǔ)償條例》這樣的上位法予以統(tǒng)籌規(guī)定，寄望十八屆三中全會(huì)的決定可以加速推動(dòng)條例和配套規(guī)定的出臺(tái)。

作者：蘭燕卓高新軍單位：中央編譯局戰(zhàn)略部在站博士后