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一、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境存在的主要問(wèn)題

鑒于我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力水平的有限性及自身具備的良好環(huán)境條件，農(nóng)村環(huán)境容量相比生產(chǎn)力.f，’J速發(fā)展的城市存在一定富余，農(nóng)村以此為發(fā)展契機(jī)卻在扮演著城市環(huán)境污染的消納方，追求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)對(duì)由此帶來(lái)的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題甚至環(huán)境危機(jī)沒(méi)有相適的法律規(guī)制及執(zhí)法監(jiān)督程序，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日益凸顯。突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)面源污染日益加重，生活污染治理基礎(chǔ)薄弱，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)。①

1.農(nóng)業(yè)面源污染依托農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)滿足不了人們對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量需求。化肥、農(nóng)藥的使用以及大棚農(nóng)業(yè)的普及逐漸成為提高土地產(chǎn)生率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的重要手段嚴(yán)我國(guó)農(nóng)村平均每一年的農(nóng)藥消耗量累計(jì)達(dá)50萬(wàn)至60萬(wàn)噸，使用農(nóng)藥的面積總和在2.8億h時(shí)以上，總量中約有80%的農(nóng)藥直接進(jìn)人農(nóng)村環(huán)境循環(huán)系統(tǒng)。國(guó)而地膜污染也在加劇，近20年來(lái)我國(guó)的地膜用量和覆蓋面積已經(jīng)居世界首位。由此可見(jiàn)，化肥、農(nóng)藥和地膜農(nóng)業(yè)已成為農(nóng)村環(huán)境的重要污染源。’

2.規(guī)模化畜牧業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的污染

近10年來(lái)，畜牧養(yǎng)殖業(yè)成為農(nóng)村新的污染源，對(duì)環(huán)境影響比較大的規(guī)模化的畜牧養(yǎng)殖業(yè)主要集中在城市郊區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)。大部分農(nóng)村的畜牧、家禽養(yǎng)殖業(yè)排放出的糞便、污水都在沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何處理的情況下直接排人河內(nèi)。助日速了我國(guó)水體的富營(yíng)養(yǎng)化，大氣的惡臭污染等等。20(洲)年我國(guó)畜牧糞便產(chǎn)生量達(dá)到19億噸，是當(dāng)年我國(guó)工業(yè)廢棄物產(chǎn)生的2.4倍。目前，規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)還在不斷發(fā)展，而隨之而來(lái)的是對(duì)于農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境的破壞在加劇。

3.農(nóng)村生活垃圾的污染

多年來(lái)，農(nóng)村生活垃圾應(yīng)如何處理一直是困擾農(nóng)村環(huán)境的常見(jiàn)問(wèn)題，其具體表現(xiàn)如下:首先，數(shù)量龐大，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生變化，每人每天平均產(chǎn)生生活垃圾量為0.86千克，而全國(guó)農(nóng)村累計(jì)一年的生活垃圾量近3億噸。其次，垃圾處理不集中，極大部分的農(nóng)村都未建立垃圾集中理系統(tǒng)，仍舊是簡(jiǎn)單的露天堆放擴(kuò)壓第三，城市生活垃圾下鄉(xiāng)，決策者過(guò)于考慮市發(fā)展的需要，將大部分城市垃圾直接運(yùn)往農(nóng)村進(jìn)行簡(jiǎn)單填埋。農(nóng)村生活垃的不科學(xué)處理不僅占用農(nóng)村土地資，還超負(fù)使用農(nóng)村環(huán)境容量加劇了農(nóng)環(huán)境污染。

4.城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁的環(huán)境污染

目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水化學(xué)需氧和固體廢物等主要污染物排放量已占業(yè)污染物排放總量的50%以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)所排放的廢水、廢氣和廢渣占全國(guó)三廢”排放總量的比重分別為21%、%和89%，已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)的突出題和影響人體健康的主要因素之一。⑥工業(yè)“三廢”污染的農(nóng)田己達(dá)0.1億公，比1983年增加了2.5倍，約有巧%的田受到不同程度的污染產(chǎn)隨著我國(guó)城市建設(shè)中推行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，取締耗能高、污染重的企業(yè)或?qū)ζ溥M(jìn)行大刀闊斧的整改，而農(nóng)村則相對(duì)忽視，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的薄弱也為生產(chǎn)者獲取高額利潤(rùn)提供了廣闊空間，大批高污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移將更加嚴(yán)重。對(duì)于復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，涉及許多方面的因素，有體制方面、有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面、也有歷史方面等等，從實(shí)踐中看，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的不足是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵因素。

二、導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的成因—

從執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法能力角度剖析環(huán)境是人類生存、發(fā)展的基本條件，人是自然的一員，人享受、使用自然環(huán)境是一種本能的需要。勺‘大農(nóng)村的自然環(huán)境在未過(guò)度開(kāi)發(fā)前側(cè)重體現(xiàn)的是環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，欠發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力在一定時(shí)間內(nèi)維續(xù)著農(nóng)村良好的環(huán)境，但是生產(chǎn)力與環(huán)境保護(hù)之間不成應(yīng)然的反比關(guān)系，生產(chǎn)力的發(fā)展并不必然引起環(huán)境的破壞和污染。而維系農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的缺失，必然會(huì)導(dǎo)致以上農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題接踵而來(lái)。卜)執(zhí)法依據(jù)的不完善:以何執(zhí)法從我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法陷人了執(zhí)法依據(jù)尋找無(wú)門的困境護(hù)哺的法律法規(guī)在對(duì)農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行規(guī)定時(shí)多以城市發(fā)展水平作為參照標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮農(nóng)村自身的狀況和承擔(dān)治理環(huán)境污染的能力。政府將工作重心轉(zhuǎn)移到如何加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，立法上忽視了環(huán)境對(duì)發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)作用，立法中的環(huán)境治理體現(xiàn)的仍然是一種末端控制管理的思想，執(zhí)法依據(jù)的不完善增加了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的難度，使得農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法步履維艱。

1.基本法現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》擁有我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法的地位，其立法原則及立法指導(dǎo)思想影響著環(huán)境保護(hù)制度在實(shí)踐中實(shí)施的效力。該法第二十二條明確規(guī)定在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)確保保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)，而對(duì)于農(nóng)村規(guī)劃和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題卻未有具體規(guī)定，顯然，城市環(huán)境保護(hù)在基本法中是一項(xiàng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和任務(wù)，而農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題不在基本法關(guān)注焦點(diǎn)之內(nèi)。在落實(shí)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法時(shí)只能參照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法在基本法中無(wú)明文執(zhí)法依據(jù)，不利于具體執(zhí)法工作的實(shí)施和展開(kāi)，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法陷人執(zhí)法無(wú)力的窘境。

2.單行法在海洋、森林、草原、水及污染防治方面，我國(guó)相應(yīng)制定了各種單行法進(jìn)行管理控制和保護(hù)，這些單行法中少有涉及農(nóng)村在相關(guān)方面的具體規(guī)定，而森林和水多分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境直接影響著森林的覆蓋與水質(zhì)。《水污染防治法》等。村污水的無(wú)序排放、禽畜養(yǎng)殖、化肥農(nóng)藥的使用等僅僅是原則上的規(guī)定，在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法中不具有操作性。在發(fā)展規(guī)劃問(wèn)題上，國(guó)家專f，刁定了《城市規(guī)劃法》并對(duì)城幣規(guī)劃中的環(huán)境問(wèn)題給予具體規(guī)定;而農(nóng)村建設(shè)中則是空白，我國(guó)正在如火如茶進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)更需要相應(yīng)的規(guī)劃法為農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法提供執(zhí)法保障。而單行法中在農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題規(guī)定上的缺失導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的不全面。

3.條例、管理辦法上文第一部分列舉了農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的具體表現(xiàn)，每個(gè)環(huán)境問(wèn)題在與之相關(guān)的管理?xiàng)l例或管理辦法中雖有相應(yīng)的規(guī)定，但是這些規(guī)定因內(nèi)容的遺漏或不全面致使管理?xiàng)l例和辦法在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法上不能作為環(huán)境執(zhí)法依據(jù)的支撐點(diǎn)。如我國(guó)的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》和《化肥管理?xiàng)l例》針對(duì)的是生產(chǎn)環(huán)節(jié)中農(nóng)藥、化肥的質(zhì)量問(wèn)題，未將作為消費(fèi)者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)農(nóng)藥、化肥的使用納人管理規(guī)范之列。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的利益，農(nóng)戶只求產(chǎn)量的增加而不將農(nóng)村環(huán)境作為制約因素一味擴(kuò)大使用化肥、農(nóng)藥，管理?xiàng)l例對(duì)此沒(méi)有相關(guān)的約束條款，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法無(wú)法可依。再如我國(guó)現(xiàn)行的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)因沒(méi)有考慮農(nóng)戶的承擔(dān)能力在農(nóng)村缺乏可行性，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法部門鑒于民生的背景之下對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)肆意排放行為執(zhí)法不能。

4.相關(guān)環(huán)境保護(hù)制度在借鑒國(guó)外環(huán)保制度成功經(jīng)驗(yàn)的前提下我國(guó)設(shè)計(jì)并已實(shí)施了環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”與公眾參與等環(huán)保制度。但是在農(nóng)村實(shí)踐中，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)制度卻存在先天的不足或者相配套的細(xì)化措施的不足。如現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展大多是以中小規(guī)模的企業(yè)或者家庭企業(yè)為主，而我國(guó)現(xiàn)行的影響評(píng)價(jià)幾乎未對(duì)區(qū)域或者流域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出規(guī)定。環(huán)評(píng)在制度設(shè)計(jì)上對(duì)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃與農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題間的關(guān)系未或極少納人規(guī)范范圍，導(dǎo)致農(nóng)村的發(fā)展是建立在對(duì)環(huán)境容量超負(fù)荷使用基礎(chǔ)之上而無(wú)法將一系列農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題規(guī)制到環(huán)境執(zhí)法之中。直言農(nóng)村的實(shí)際情況，如果對(duì)某一農(nóng)村地區(qū)需建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)環(huán)評(píng)，結(jié)果可能是批準(zhǔn)建設(shè)，但倘若將某一農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)迭加起來(lái)，其結(jié)果或許是不被批準(zhǔn)。

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的凸顯:農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的拷問(wèn)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法是環(huán)保執(zhí)法體系的基礎(chǔ)，是落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境法律、法規(guī)、政策的重要手段。在依法治國(guó)的今天，環(huán)境執(zhí)法保護(hù)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題是最有效的途徑，然而，但隨著環(huán)境保護(hù)的逐步深入，環(huán)境執(zhí)法工作也暴露出一些問(wèn)題。

1.農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)體制中，農(nóng)村環(huán)保工作發(fā)揮主要作用的是縣級(jí)環(huán)境管理部門，在縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不設(shè)立專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，由派出人員負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作，或者由有關(guān)政府部門兼管，或者處于無(wú)人管理之境地。。‘以贛州市為例，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)也僅僅設(shè)置在縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本不存在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專職的執(zhí)法人員。大多數(shù)情況下，都是將環(huán)保職能歸入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能。。對(duì)面源廣、分布散、隱蔽性強(qiáng)的農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的常常是無(wú)能為力。

2.農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人素質(zhì)不高在基層的環(huán)境執(zhí)法人員隊(duì)伍主要還是以縣一級(jí)的事業(yè)編制人員為主，他們基本都是從排污收費(fèi)的隊(duì)伍的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，以收費(fèi)為主要職責(zé)。組建環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的相當(dāng)大的一部分人缺乏環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)或者不懂環(huán)境保護(hù)的知識(shí)、環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐。因此，在環(huán)境執(zhí)法時(shí)往往不能履行法定的職責(zé)。而執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法有誤的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，為了避免糾紛，基層環(huán)境執(zhí)法更過(guò)的是不作為。

3.農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督體制不健全首先，除了省、市一級(jí)環(huán)保部門設(shè)置法制管理機(jī)構(gòu)或者專職人員外，絕大多數(shù)縣級(jí)環(huán)保部門沒(méi)有設(shè)置專門的法制管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，這就難以正常開(kāi)展對(duì)日常環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督，造成了基層環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的一大漏洞。。其次，廣大農(nóng)民普遍缺乏環(huán)保意識(shí)，對(duì)環(huán)境污染的危害認(rèn)識(shí)不清。環(huán)境污染具有公共性和潛伏性等特點(diǎn)，農(nóng)民不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)自己的利益被損害，使農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法失去了群眾基礎(chǔ)，農(nóng)民對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與力度不夠，削弱了環(huán)境執(zhí)法的效果。

三、加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的措施

(一)完善執(zhí)法依據(jù)要從根本上治理農(nóng)村環(huán)境污染，必須以完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法依據(jù)為基礎(chǔ)。需要構(gòu)建一個(gè)體系比較完善的、相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)保法律體系，結(jié)合農(nóng)村環(huán)保本身所具有的特點(diǎn)，針對(duì)農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題，解決農(nóng)村具體問(wèn)題。。主要?jiǎng)t應(yīng)該從環(huán)境保護(hù)基本法入手，依次清理和完善農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)單行法、農(nóng)村環(huán)境條例、管理辦法等，形成整個(gè)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法依據(jù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一化，使得農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法可以有法可依，提高執(zhí)法能力。

1.單獨(dú)明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行完善，增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，使其成為實(shí)際意義上的“城市、農(nóng)村區(qū)域一體化”的環(huán)境資源保護(hù)基本法，從而對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。同時(shí)明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的組織結(jié)構(gòu)、管理職責(zé)、組織人員、執(zhí)法手段等等內(nèi)容作出具體的規(guī)定。

2.加快農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程，完善涉及農(nóng)村單行法對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的單項(xiàng)法，首先要有明確的定位，要立足于農(nóng)村環(huán)境的需求，考慮建立針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立的單行法，其中所涵蓋的內(nèi)容應(yīng)包括:防治農(nóng)藥化肥等面源污染;防治畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染;防治農(nóng)村土壤污染;保護(hù)農(nóng)村飲用水源;防治工業(yè)企業(yè)污染特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染等等。。其次，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)單行法的前向一體化，企業(yè)在面對(duì)生產(chǎn)成本、質(zhì)量安全問(wèn)題時(shí)，可以通過(guò)對(duì)生產(chǎn)者的收購(gòu)、建設(shè)新的生產(chǎn)鏈來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的前向一體化。而對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，我們的單行法也可以借鑒，如我國(guó)已經(jīng)樹(shù)立了農(nóng)村安全用水規(guī)劃，應(yīng)該在《水污染防治法》等單項(xiàng)法中需要將相關(guān)飲水安全政策上升為法律。對(duì)農(nóng)村生活污水的無(wú)序排放、禽畜養(yǎng)殖、化肥農(nóng)藥的使用等影響到飲水安全的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰手段、處罰程序，環(huán)境執(zhí)法部門可以依據(jù)具體是實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)法，做到執(zhí)法有依。

3.結(jié)合農(nóng)村問(wèn)題實(shí)際情況，補(bǔ)充農(nóng)村條例、管理辦法有關(guān)農(nóng)村的條例、管理辦法要切實(shí)和有關(guān)法律緊密配合形成有力的保障體系。對(duì)于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的有效、高效有推動(dòng)作用。如針對(duì)農(nóng)村畜牧養(yǎng)殖的執(zhí)法，由于農(nóng)戶養(yǎng)殖對(duì)環(huán)境污染分散廣、數(shù)量多，農(nóng)村的畜牧養(yǎng)殖的污染是農(nóng)村環(huán)境立法的一個(gè)盲點(diǎn)，從而制約了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。而農(nóng)村的條例、管理辦法可以根據(jù)實(shí)際情況，首先，應(yīng)該在相關(guān)的規(guī)章中在明確界定“養(yǎng)殖專業(yè)戶”、“養(yǎng)殖小區(qū)”、“散養(yǎng)戶”等概念。其次，應(yīng)該明確農(nóng)村畜牧養(yǎng)殖排放分類標(biāo)準(zhǔn)的制度，需要在宏觀上考慮農(nóng)村地區(qū)環(huán)境容量，使得農(nóng)村畜牧執(zhí)法可以從宏觀總體去人手，通過(guò)控制總量來(lái)控制畜牧養(yǎng)殖污染。

4.深化環(huán)境保護(hù)制度首先，延伸環(huán)境保護(hù)制度的范圍，將農(nóng)村的實(shí)際情況考慮到環(huán)境保護(hù)制度中。如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法上確定區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律地能夠解決宏觀控制和防治污染破壞，總體上把握環(huán)境質(zhì)量，結(jié)合具有專業(yè)性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)的單項(xiàng)影響評(píng)價(jià)，兩種方式相輔相成，共同對(duì)于農(nóng)村環(huán)境把好進(jìn)入關(guān)。其次，切實(shí)深化環(huán)境保護(hù)制度的農(nóng)村實(shí)踐反饋，如將“三同時(shí)”制度在實(shí)踐中引人農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，切實(shí)考慮農(nóng)村環(huán)境的對(duì)污染物的承載力和承載強(qiáng)度。同時(shí)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相互協(xié)調(diào)，對(duì)克服污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移農(nóng)村將起到一定扭轉(zhuǎn)作用。

(二)強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)的措施

在強(qiáng)化依法行政的今天，如何加大農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能力是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，筆者根據(jù)在農(nóng)村環(huán)境工作的實(shí)際經(jīng)情況，在上文中對(duì)環(huán)境執(zhí)法存在的問(wèn)題原因進(jìn)行剖析，提出了以下對(duì)策建議，以推進(jìn)縣級(jí)環(huán)保行政執(zhí)法工作的開(kāi)展。

1.轉(zhuǎn)變農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制首先，環(huán)境執(zhí)法向農(nóng)村地區(qū)延伸，要建立輻射到鄉(xiāng)一級(jí)或者村一級(jí)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制。其次，考慮執(zhí)法人員編制增設(shè)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備配置的問(wèn)題，可以在村民小組設(shè)立環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)員。落實(shí)省以下環(huán)保部門實(shí)行垂直管理，借鑒國(guó)土資源部門的管理模式，適當(dāng)將環(huán)保管理權(quán)限上收，可以強(qiáng)化環(huán)保管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。⑩再者，針對(duì)縣級(jí)環(huán)保行政部門加大設(shè)立專項(xiàng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金，用于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)備資金的投人，確保農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.改革農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法中推行彈性的人事管理，以合同制為基礎(chǔ)的人事聘用制度來(lái)打破公務(wù)員的終身制，推動(dòng)按需要的人才和技術(shù)為導(dǎo)向來(lái)簽訂人事，可以利用一些優(yōu)惠的政策來(lái)吸引有知識(shí)和技術(shù)的大學(xué)生來(lái)農(nóng)村輔助農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。通過(guò)外部的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)為農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)需要的先進(jìn)的環(huán)境知識(shí)和技術(shù)、提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，激活組織內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)力等等，培養(yǎng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法組織的組織文化，鼓勵(lì)能夠積極創(chuàng)新、秉公執(zhí)法。

3.健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制首先建立環(huán)境執(zhí)法檢查的工作的制度化、經(jīng)常化機(jī)制，將執(zhí)法的信息可以以公告欄的形式公布。借鑒新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，可以在村一級(jí)中設(shè)立環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)員，他們直接由縣一級(jí)環(huán)境部門直接領(lǐng)導(dǎo)。其次，建立新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理考核制度，將相關(guān)環(huán)境執(zhí)法狀況作為考核村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和環(huán)保機(jī)關(guān)政績(jī)的一個(gè)重要組成部分。最后，廣泛普及和宣傳農(nóng)村環(huán)境保護(hù)知識(shí)和法律知識(shí)，在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制中明確公眾參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的方式、程序和維護(hù)權(quán)利的救濟(jì)措施。3.結(jié)合農(nóng)村問(wèn)題實(shí)際情況，補(bǔ)充農(nóng)村條例、管理辦法有關(guān)農(nóng)村的條例、管理辦法要切實(shí)和有關(guān)法律緊密配合形成有力的保障體系。對(duì)于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的有效、高效有推動(dòng)作用。如針對(duì)農(nóng)村畜牧養(yǎng)殖的執(zhí)法，由于農(nóng)戶養(yǎng)殖對(duì)環(huán)境污染分散廣、數(shù)量多，農(nóng)村的畜牧養(yǎng)殖的污染是農(nóng)村環(huán)境立法的一個(gè)盲點(diǎn)，從而制約了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。而農(nóng)村的條例、管理辦法可以根據(jù)實(shí)際情況，首先，應(yīng)該在相關(guān)的規(guī)章中在明確界定“養(yǎng)殖專業(yè)戶”、“養(yǎng)殖小區(qū)”、“散養(yǎng)戶”等概念。其次，應(yīng)該明確農(nóng)村畜牧養(yǎng)殖排放分類標(biāo)準(zhǔn)的制度，需要在宏觀上考慮農(nóng)村地區(qū)環(huán)境容量，使得農(nóng)村畜牧執(zhí)法可以從宏觀總體去人手，通過(guò)控制總量來(lái)控制畜牧養(yǎng)殖污染。

4.深化環(huán)境保護(hù)制度

首先，延伸環(huán)境保護(hù)制度的范圍，將農(nóng)村的實(shí)際情況考慮到環(huán)境保護(hù)制度中。如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法上確定區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律地能夠解決宏觀控制和防治污染破壞，總體上把握環(huán)境質(zhì)量，結(jié)合具有專業(yè)性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)的單項(xiàng)影響評(píng)價(jià)，兩種方式相輔相成，共同對(duì)于農(nóng)村環(huán)境把好進(jìn)入關(guān)。其次，切實(shí)深化環(huán)境保護(hù)制度的農(nóng)村實(shí)踐反饋，如將“三同時(shí)”制度在實(shí)踐中引人農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，切實(shí)考慮農(nóng)村環(huán)境的對(duì)污染物的承載力和承載強(qiáng)度。同時(shí)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相互協(xié)調(diào)，對(duì)克服污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移農(nóng)村將起到一定扭轉(zhuǎn)作用。

強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)的措施在強(qiáng)化依法行政的今天，如何加大農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能力是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，筆者根據(jù)在農(nóng)村環(huán)境工作的實(shí)際經(jīng)情況，在上文中對(duì)環(huán)境執(zhí)法存在的問(wèn)題原因進(jìn)行剖析，提出了以下對(duì)策建議，以推進(jìn)縣級(jí)環(huán)保行政執(zhí)法工作的開(kāi)展。

1.轉(zhuǎn)變農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制首先，環(huán)境執(zhí)法向農(nóng)村地區(qū)延伸，要建立輻射到鄉(xiāng)一級(jí)或者村一級(jí)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制。其次，考慮執(zhí)法人員編制增設(shè)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備配置的問(wèn)題，可以在村民小組設(shè)立環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)員。落實(shí)省以下環(huán)保部門實(shí)行垂直管理，借鑒國(guó)土資源部門的管理模式，適當(dāng)將環(huán)保管理權(quán)限上收，可以強(qiáng)化環(huán)保管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。⑩再者，針對(duì)縣級(jí)環(huán)保行政部門加大設(shè)立專項(xiàng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金，用于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)備資金的投人，確保農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.改革農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法中推行彈性的人事管理，以合同制為基礎(chǔ)的人事聘用制度來(lái)打破公務(wù)員的終身制，推動(dòng)按需要的人才和技術(shù)為導(dǎo)向來(lái)簽訂人事，可以利用一些優(yōu)惠的政策來(lái)吸引有知識(shí)和技術(shù)的大學(xué)生來(lái)農(nóng)村輔助農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。通過(guò)外部的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)為農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)需要的先進(jìn)的環(huán)境知識(shí)和技術(shù)、提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，激活組織內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)力等等，培養(yǎng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法組織的組織文化，鼓勵(lì)能夠積極創(chuàng)新、秉公執(zhí)法。

3.健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制首先建立環(huán)境執(zhí)法檢查的工作的制度化、經(jīng)常化機(jī)制，將執(zhí)法的信息可以以公告欄的形式公布。借鑒新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，可以在村一級(jí)中設(shè)立環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)員，他們直接由縣一級(jí)環(huán)境部門直接領(lǐng)導(dǎo)。其次，建立新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理考核制度，將相關(guān)環(huán)境執(zhí)法狀況作為考核村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和環(huán)保機(jī)關(guān)政績(jī)的一個(gè)重要組成部分。最后，廣泛普及和宣傳農(nóng)村環(huán)境保護(hù)知識(shí)和法律知識(shí)，在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制中明確公眾參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的方式、程序和維護(hù)權(quán)利的救濟(jì)措施。