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中國物權(quán)法提高了土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，該法第42條第2款規(guī)定，征收集體所有的土地，除了按照《土地管理法》的規(guī)定足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用外，還要“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活”。本文認(rèn)為，該規(guī)定有利于緩解被征地農(nóng)民生活的后顧之憂，但是，該規(guī)定也混淆了被征地農(nóng)民的補償權(quán)和社會保障權(quán)，延緩了被征地農(nóng)民獲得公正補償?shù)臅r間，不能充分地保障被征地農(nóng)民的生活。為了保障被征地農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民的補償權(quán)和社會保障權(quán)分開，先按照被征收土地的市場價值給予被征地農(nóng)民補償，然后規(guī)定合理地分割補償款的辦法，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會保障費用。

一、被征地農(nóng)民的補償權(quán)和社會保障權(quán)關(guān)系的變遷

西方市場經(jīng)濟國家遵循市場經(jīng)濟的“等價交換”的基本原則，其土地征收法規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)是被征收土地的市場價值。在土地征收過程中，補償權(quán)與社會保障權(quán)之間不發(fā)生關(guān)聯(lián)。與西方市場經(jīng)濟國家不同，中國在土地征收過程中，否認(rèn)土地的財產(chǎn)屬性，不是按照被征收土地的市場價值給予被征地農(nóng)民補償，而是按照“對土地被征收者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”的原則，給予被征地農(nóng)民一定的補償，將重心放在安排被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活上，以保證被征地農(nóng)民能夠維持原有生活水平，長遠(yuǎn)生計有保障。這種重安置、輕補償?shù)囊?guī)定實際上是將補償權(quán)與社會保障權(quán)融于一體的補償安置辦法，自新中國成立以來，除了中間有一段時間有所偏離之外，中國長期堅持了這種補償安置辦法。

（一）補償權(quán)與勞動就業(yè)保障權(quán)的融合階段

在社會主義改造期間的1953年12月5日，政務(wù)院了《國家建設(shè)征用土地辦法》（以下簡稱辦法），這是新中國成立后的第一個全面規(guī)范土地征收行為的法律文件。辦法第3條規(guī)定的基本原則中有兩條：一是“既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞ν恋乇徽饔谜叩纳a(chǎn)和生活有妥善的安置。”二是“凡雖屬需要（的工程），而對土地被征用者一時無法安置，則應(yīng)俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦。”這兩條原則都強調(diào)了對被征地農(nóng)民的妥善安置問題。辦法第8條規(guī)定，對一般土地是按照土地最近3年至5年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償[1]，而不是按照其市場價值給予公正的補償。在沒有給予公正的補償?shù)那疤嵯拢瑸榱私鉀Q被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問題，辦法第13條規(guī)定政府和用地單位必須承擔(dān)妥善安置被征地農(nóng)民的義務(wù)：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。”根據(jù)該規(guī)定，當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助被征地農(nóng)民解決繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)屬于社會保障范疇，被征地農(nóng)民根據(jù)該條享有的是勞動就業(yè)保障權(quán)。當(dāng)時農(nóng)村實行的是土地私有制，農(nóng)民的土地在被征收以后，當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助其獲得繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的土地時，并不是由當(dāng)?shù)卣脟谢蚬型恋剡M(jìn)行實物補償，而是由當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助其用補償款重新購買土地，或者安排其耕種國有土地。這時，政府承擔(dān)的是為被征地農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)勞動就業(yè)機會的義務(wù)。如果當(dāng)?shù)卣疅o法協(xié)助被征地農(nóng)民找到繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，或被征地農(nóng)民不愿意進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，當(dāng)?shù)卣仨毎才疟徽鞯剞r(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這時，政府承擔(dān)的是為被征地農(nóng)民提供非農(nóng)勞動就業(yè)機會的義務(wù)。以后，這種補償安置辦法一直延續(xù)下來了。

在改革開放的初期的1982年5月14日，國務(wù)院頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》（以下簡稱條例），廢除了辦法。根據(jù)有計劃的商品經(jīng)濟的新形勢，條例對補償和安置辦法作了一些修正，其中一個非常重要的修正是將征地補償費用分成了土地補償費和安置補助費兩個部分。土地補償費支付給土地所有人，是對被征收土地價值的一種象征性的補償，而安置補助費用于安置喪失耕作土地的農(nóng)民，其功能是為被征地農(nóng)民提供勞動就業(yè)機會，該費用只能隨著被安置農(nóng)民流轉(zhuǎn)，而不能直接支付給被安置農(nóng)民。這個變化遵循的仍然是將補償權(quán)和勞動就業(yè)保障權(quán)相融合的辦法。后來，1986年，全國人民代表大會通過了土地管理法，廢除了條例，但吸收了條例的內(nèi)容，沒有修改土地征收的補償安置辦法。1988年修訂后的土地管理法也沒有修改土地征收的補償安置辦法。將補償權(quán)和勞動就業(yè)保障權(quán)相融合的補償安置辦法一直延續(xù)到1998年土地管理法的修改。

（二）補償權(quán)與勞動就業(yè)保障權(quán)分離的階段

1998年修訂后的土地管理法對具體的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法進(jìn)行了修改。一是提高了補償標(biāo)準(zhǔn)。在維持1988年土地管理法規(guī)定的補償原則的前提下，將征收耕地的補償費標(biāo)準(zhǔn)由該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的3-6倍，提高為6-10倍，安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的2-3倍，提高為4-6倍，每畝被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的10倍提高為15倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的20倍提高為30倍。二是取消了地方政府和用地單位承擔(dān)安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)的義務(wù)。只是在第50條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)。”這種修改實際上是通過提高貨幣補償額度來代替政府和用地單位承擔(dān)安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)的義務(wù)。這種補償安置辦法強化了對被征地農(nóng)民補償權(quán)的保護(hù)，而弱化乃至取消了對被征地農(nóng)民勞動就業(yè)保障權(quán)的保護(hù)。這種補償安置辦法雖然適應(yīng)了市場經(jīng)濟形勢下就業(yè)市場化和自主化的特點，但在補償額不是被征收土地的市場價值、補償偏低和被征地農(nóng)民沒有社會保障保護(hù)的情形下，被征地農(nóng)民如果不能重新就業(yè)，原有生活水平無法維持，長遠(yuǎn)生計也沒有保障。

（三）補償權(quán)與各種社會保障權(quán)融合的階段

為了解決1998年土地管理法在征地補償安置辦法方面存在的缺陷，國務(wù)院于2004年10月21日了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱決定），對補償和安置辦法進(jìn)行了修訂，決定又回到了1988年土地管理法及以前法律規(guī)定的思路，強調(diào)既要對被征地農(nóng)民進(jìn)行補償，同時也要對被征地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計有保障。與以往主要是保障被征地農(nóng)民的勞動就業(yè)機會相比較，決定規(guī)定的安置辦法有了突破性的變化，體現(xiàn)在兩個方面：一是擴展了社會保障的內(nèi)容。既強調(diào)要保障被征地農(nóng)民的勞動就業(yè)機會，又規(guī)定必須將被征地農(nóng)民納入社會保障體系。二是保障被征地農(nóng)民的勞動就業(yè)機會的方式也發(fā)生了變化。一方面提供傳統(tǒng)的就業(yè)方式，即給被征地農(nóng)民安排從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的土地或提供工作崗位；另一方面也提供市場化的就業(yè)方式，即為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。不過，決定沒有詳細(xì)規(guī)定如何保障被征地農(nóng)民能夠通過市場就業(yè)和安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，只是責(zé)令勞動和社會保障部門會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障制度的指導(dǎo)性意見。

根據(jù)國務(wù)院的決定，勞動和社會保障部制定了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見），2006年4月10日，國務(wù)院辦公廳以29號文轉(zhuǎn)發(fā)了該《意見》，《意見》規(guī)定，各地要從實際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點和實行農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒有建立上述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實際情況采取多種形式保障被征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，并將符合條件的人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐣戎秶τ谫Y金來源，意見規(guī)定，開展被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)所需資金從當(dāng)?shù)刎斦兄В簧鐣Ｕ纤栀Y金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。有條件的地區(qū)，地方財政和集體經(jīng)濟要加大扶持力度，支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會保險。被征地農(nóng)民社會保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。根據(jù)該意見，被征地農(nóng)民的社會保障費用首先來源于當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費，當(dāng)這兩項費用不足以支付時，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。

由上可知，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地農(nóng)民享受的社會保障權(quán)的內(nèi)容存在差別。從總體上講，和補償權(quán)融合在一起的社會保障權(quán)有以下四種：一是傳統(tǒng)的屬于社會優(yōu)撫范疇的勞動就業(yè)保障權(quán)；二是屬于社會救助范疇的最低生活保障權(quán)；三是屬于社會福利范疇的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)保障權(quán)；四是屬于社會保險范疇的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等保障權(quán)。

二、被征地農(nóng)民的補償權(quán)和社會保障權(quán)融于一體的缺陷

在土地征收過程中，將補償權(quán)和社會保障權(quán)融于一體的做法，在一定程度上切合了我國當(dāng)前的現(xiàn)實需要，但存在著缺陷。從理論上看，這種做法忽視了補償權(quán)與社會保障權(quán)之間的區(qū)別。從實踐上看，這種做法對被征地農(nóng)民并不公平，不利于中國經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。

（一）在理論上忽視了補償權(quán)和社會保障權(quán)的區(qū)別

1、兩者產(chǎn)生原因不同

在實行土地私有制的國家，補償權(quán)產(chǎn)生的原因是國家因公共利益的需要而必須征收私人所有的土地。土地屬于不可再生資源，位置固定，為了滿足公共利益的需要，需要強制性地使用特定的土地。在古代，羅馬法就規(guī)定因公共利益的需要可以征收私人所有的土地。在近代，格老修斯最先在《戰(zhàn)爭與和平法》中指出國家可以為了公共利益的需要而征收私人包括土地在內(nèi)的財產(chǎn)。1789年，法國頒布的《權(quán)利宣言》第17條明確規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在內(nèi)的財產(chǎn)。以后，許多國家都在憲法中明確規(guī)定，為了公共利益的需要可以征收私人包括土地在內(nèi)的財產(chǎn)，如美國憲法修正案第5條、日本憲法第29條、德國基本法第14條、俄羅斯聯(lián)邦憲法第35條、意大利憲法第42條等。在中國，社會主義改造還沒有完成時的1954年憲法第13條也規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在內(nèi)的財產(chǎn)。在實行土地公有制的國家，補償權(quán)產(chǎn)生的原因是國家因公共利益的需要而必須征收非國有的土地。在中國，社會主義改造完成后的1975、1978、1982年的憲法也規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收農(nóng)民集體所有的土地。

而社會保障權(quán)產(chǎn)生的原因是為了救助生活困難者。在人類漫長的歷史長河中，人們往往只是將貧困與個人的命運、品質(zhì)和能力等聯(lián)系在一起，認(rèn)為一個人之所以貧困，可能是因為他的“命運”不好，或者是因為懶惰、浪費與無能而導(dǎo)致的。所以，在社會保障制度建立以前，國家和社會在救助生活陷入困難者的時候，只不過是出于憐憫的施舍、一種慈善行為，常常具有防范、懲戒與矯治的性質(zhì)，因為如果救濟制度過于慷慨，就會鼓勵或放縱更多的人懶惰。英國1834年的《濟貧法》甚至明文規(guī)定，超過濟貧院標(biāo)準(zhǔn)救濟窮人為非法行為。隨著社會的發(fā)展，由于人文主義思想、人權(quán)學(xué)說、社會主義思想特別是馬克思主義理論等各種進(jìn)步的社會思潮的影響，人們對貧困與救助生活困難者的觀念意識有了改變。人們認(rèn)識到產(chǎn)生貧困的根源主要是社會性的而非個人性的，資本主義私有制基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟在成就強者的同時，也是損害和剝奪弱者的利器。在自由競爭中，有成功者，也會有失敗者。以此為基礎(chǔ)，以無產(chǎn)階級和底層人民為主體的生存權(quán)利訴求獲得了倫理上的正當(dāng)性，得到了統(tǒng)治階級的承認(rèn)。另外，無產(chǎn)階級及其政黨的政治斗爭甚至革命行動也給統(tǒng)治階級施加了巨大壓力。德國作為承受巨大政治壓力的發(fā)展資本主義經(jīng)濟的后起之秀，率先在19世紀(jì)80年代頒布了《疾病保險法》（1883年），《工傷保險法》（1884年）、《傷殘及養(yǎng)老保險法》（1889年）。“它們創(chuàng)世紀(jì)地把從前是屬于施舍或恩賜的社會救濟確認(rèn)為公民的一種法定的社會保險權(quán)利。社會保障由此獲得‘法’的形態(tài)，社會保障權(quán)亦于此確立。”[2]踏著德國的足跡，其他許多國家也紛紛建立了社會保障制度。

2、兩者功能不同

補償權(quán)的功能是保護(hù)被征收人的財產(chǎn)。人類在經(jīng)歷了中世紀(jì)的漫長發(fā)展歷程進(jìn)入資本主義社會以后，私人財產(chǎn)權(quán)利體系終于在近代全面確立起來了，私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則獲得了肯定，國家和政府的主要目的被定位于保護(hù)財產(chǎn)[3]。不過，必須指出的是，私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則只能適用于私人，當(dāng)面對維護(hù)社會公共利益的國家及其政府時，私有財產(chǎn)權(quán)并不是完全絕對的，可以被剝奪。《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)可的公共需要必需，且在公平而事先補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得被剝奪。”民法學(xué)者往往引用這條規(guī)定來論證私人財產(chǎn)權(quán)是絕對的、神圣不可侵犯的，有意或無意地忽視了后面的規(guī)定。其實，為了滿足公共利益的需要，私人的包括土地在內(nèi)的財產(chǎn)可以被剝奪。不過，被剝奪的只是私人自由處分其財產(chǎn)的權(quán)利，對于被剝奪的財產(chǎn)的價值必須給予公平且事先的補償，該補償權(quán)的設(shè)置是為了保護(hù)私人的財產(chǎn)。保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)利的《法國民法典》第545條就明確規(guī)定：“非因公益使用之原因且事先給予公正補償，任何人不得受強迫而讓與私有權(quán)。”其他資本主義發(fā)達(dá)國家的憲法和民法也有關(guān)于財產(chǎn)征收的補償權(quán)規(guī)定。在中國，社會主義改造之前，土地可以私有，社會主義改造完成之后，土地只能屬于國家所有或農(nóng)民集體所有。中國1954年憲法第13條、1975和1978年憲法第6條第3款、1982年憲法第10條也規(guī)定，為了公共利益的需要可以征收私有或農(nóng)民集體所有的土地，但沒有明確規(guī)定必須給以補償。2004年修正后的憲法第10條第3款明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收，并給予補償。

而社會保障權(quán)的功能在于保證公民能夠有尊嚴(yán)地生存下去。雖然學(xué)者對社會保障權(quán)的內(nèi)涵與外延存在分歧，[4]但一致認(rèn)為社會保障權(quán)的功能是保證公民能夠有尊嚴(yán)地生存下去，認(rèn)為社會保障權(quán)的內(nèi)容包含了公民在面臨威脅其生存的社會風(fēng)險時，從國家和社會獲得物質(zhì)保障，使之維持生存的權(quán)利。1919年的德國魏瑪憲法第161條規(guī)定：“為了保持公民健康及其工作能力、保護(hù)產(chǎn)婦、預(yù)防因年老、體弱導(dǎo)致的生活困難以及保證生活的平穩(wěn)，在被保障者積極參與的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦應(yīng)制定綜合的保障制度。”[5]公民的社會保障權(quán)第一次在憲法層面上確立起來了。后來西方國家憲法都明確規(guī)定了公民的社會保障權(quán)，例如，日本憲法第25條、俄羅斯聯(lián)邦憲法第7條、意大利憲法第38條等。雖然中國明確提出建立社會保障制度是在2004年憲法修正后，體現(xiàn)在第14條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”其實，屬于社會保障范疇的規(guī)定在中國憲法中早就有了。1954年憲法第93條就規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利。”1975年憲法第27條第2款、1978年憲法第50條、1982年憲法第45條也都作了類似規(guī)定。

3、兩者法律關(guān)系不同

補償權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)范疇，不涉及人身權(quán)，而社會保障權(quán)是以人身權(quán)為主、兼具人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的綜合性權(quán)利。兩者的權(quán)利主體、客體和內(nèi)容都存在區(qū)別。

補償權(quán)的主體特定，只限于因土地征收而利益受到損害的土地所有人及其他利害關(guān)系人。按照物權(quán)法第42條第2、3款和第132條的規(guī)定，補償權(quán)的主體包括土地的所有人和使用土地的農(nóng)民。按照2004年修訂后的土地管理法第10條的規(guī)定，可以成為農(nóng)村集體土地所有人的主體包括村農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟組織、村民小組和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，依此規(guī)定推之，只有以上四種主體能夠成為土地所有權(quán)的補償主體。使用土地的農(nóng)民包括承包土地的農(nóng)民和在宅基地上修建的房屋被征收的農(nóng)民。而社會保障權(quán)的主體不特定，具有普遍性。“每個公民都具有成為社會保障權(quán)主體的資格，即是說，任何公民在難以維持其基本生活需要時，都有權(quán)要求獲得國家和社會的物質(zhì)幫助。”[6]

補償權(quán)的客體包括貨幣和實物，沒有服務(wù)。貨幣是指現(xiàn)金，實物是指土地。物權(quán)法第42條第2款的規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”。據(jù)此推之，補償權(quán)的客體都是貨幣，而沒有包括實物。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》第8條和1958年修訂后的《國家建設(shè)征用土地辦法》第7條曾規(guī)定可以用國有、公有的土地補償。[7]1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》雖然沒有明確規(guī)定可以用土地補償被征地農(nóng)民，但其第12條第2款第2規(guī)定的“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”、第3項規(guī)定的“遷隊或并隊”安置措施其實就是用土地補償被征地農(nóng)民的辦法。1986年頒布及修正后的土地管理法都沒有再明確規(guī)定用土地補償被征地農(nóng)民。國務(wù)院的決定所規(guī)定的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置”和“異地移民安置”實際上就是兩種用土地補償被征地農(nóng)民的辦法。而社會保障權(quán)的客體包括貨幣、實物、服務(wù)和勞動就業(yè)機會。養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金等是政府向公民提供的一定數(shù)額的貨幣。就業(yè)培訓(xùn)是勞動和社會保障部門向公民提供的一種服務(wù)。民政部門提供的救災(zāi)物質(zhì)或房地產(chǎn)管理部門提供的經(jīng)濟適用房和廉租房屬于實物范疇。為了保障殘疾人的生存和生活，國家通過設(shè)立福利企業(yè)安排殘疾人就業(yè)，給殘疾人提供勞動就業(yè)機會。[8]

補償權(quán)的內(nèi)容是土地的所有人及利害關(guān)系人可以要求征收人補償被征收的財產(chǎn)及遭受的損失。根據(jù)物權(quán)法第42條第2款規(guī)定，補償權(quán)包括土地所有人的土地補償權(quán)、土地所有人或使用人的土地附屬物補償權(quán)、土地所有人或使用人的青苗補償權(quán)。而社會保障權(quán)的內(nèi)容是公民在面臨威脅其生存的社會風(fēng)險時，可以從國家獲得物質(zhì)幫助和社會服務(wù)，使之維持生存并達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)。社會保障權(quán)的內(nèi)容一般包含這樣四個層次的權(quán)利：社會保障請求權(quán)、社會保障待遇受領(lǐng)權(quán)、社會保障待遇支配權(quán)和社會保障救濟權(quán)。[9]

（二）在實踐上不利于被征地農(nóng)民

在現(xiàn)階段，被征地農(nóng)民的補償權(quán)和社會保障權(quán)融于一體的補償安置方式，被形象地概括為“土地?fù)Q社保”，其主要內(nèi)容是：土地補償費的30%留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，70%的土地補償費和安置補助費被用于安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。從實踐的角度分析，這種安置方式不利于被征地農(nóng)民。

1、延緩了被征地農(nóng)民獲得公正補償?shù)臅r間

在計劃經(jīng)濟體制下，全國經(jīng)濟是一盤棋，不同生產(chǎn)主體之間的利益獨立性不強，土地作為生產(chǎn)資料屬于公有，土地的財產(chǎn)屬性沒有得到承認(rèn)，任何單位和個人不可能通過占有土地而獲得土地的增值收益，在土地方面，不同單位和個人利益的獨立性還沒有凸現(xiàn)出來，當(dāng)國家為了進(jìn)行各種建設(shè)而征收農(nóng)民集體所有的土地時，征地單位和被征地農(nóng)民之間的利益沖突并不明顯。在當(dāng)時，雖然補償費比較低，但被征地農(nóng)民都能獲得妥善的安置：要么可以重新獲得土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；要么由政府、征地單位或協(xié)助單位提供工作崗位，可以被安排轉(zhuǎn)業(yè)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。不管哪種安排，被征地農(nóng)民在生產(chǎn)和生活方面都能獲得有效的保障，被征地農(nóng)民一般不會覺得補償不公正。所以，在計劃經(jīng)濟體制下，重安置、輕補償?shù)难a償安置辦法雖然在理論上忽視了補償權(quán)與社會保障權(quán)之間的區(qū)別，但在實踐上并沒有損害被征地農(nóng)民的利益。可是，隨著計劃經(jīng)濟體制向有計劃的商品經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，如果還采取原來的補償安置辦法，就對被征地農(nóng)民不公平了。在市場經(jīng)濟體制下，不同生產(chǎn)主體之間的利益是獨立的，土地具有了雙重屬性，一方面土地作為生產(chǎn)資料仍然屬于公有，所有權(quán)不能買賣，集體所有的土地只能通過征收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀涣硪环矫妫恋氐氖褂脵?quán)作為財產(chǎn)可以私有和買賣，單位或個人可以通過買賣土地的使用權(quán)而獲得土地的增值收益，在土地使用權(quán)方面，不同單位和個人利益的獨立性是凸現(xiàn)的，當(dāng)國家為了進(jìn)行各種建設(shè)而征收農(nóng)民集體所有的土地時，征地單位和被征地農(nóng)民之間的利益沖突非常明顯。在這種背景下，如果還按照原來的補償方式向被征地農(nóng)民支付補償費，將導(dǎo)致被征地農(nóng)民無法獲得土地的增值收益，對被征地農(nóng)民來說，補償是不公正的。

1998年的土地管理法所規(guī)定的補償安置方式的問題就在這里，一方面沒有按照市場經(jīng)濟的“等價交換”的基本原則給予被征地農(nóng)民補償，另一方面又不能給被征地農(nóng)民提供土地或有保障的工作崗位，采取了貨幣安置的方式。這種補償安置方式是計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種思路混合的產(chǎn)物，支付補償費的時候按照計劃經(jīng)濟的思路，按照被征收土地的年產(chǎn)值的一定的倍數(shù)給予補償，安置被征地農(nóng)民的時候按照市場經(jīng)濟的思路，由被征地農(nóng)民到勞動力市場上自謀職業(yè)。被征地農(nóng)民一旦不能就業(yè)，就成為了“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”，據(jù)不完全統(tǒng)計，到2004年3月止，“三無農(nóng)民”的人數(shù)已達(dá)到4000萬。九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項調(diào)查表明，60％的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。[10]人數(shù)龐大的“三無農(nóng)民”成為影響社會穩(wěn)定的一個不容忽視的群體，稍有風(fēng)吹草動，他們中的一些人很有可能成為擾亂社會秩序的積極參加者，這是非常可怕的一件事。

為了妥善地解決被征地農(nóng)民的生活問題，國務(wù)院在2004年了決定，要求各地為不能繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的被征地農(nóng)民安排社會保障費用，以保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計有保障。各地在根據(jù)國務(wù)院的決定為被征地農(nóng)民安排社會保障費用后，緩解了許多被征地農(nóng)民生活的后顧之憂，這是一個進(jìn)步。但是，該決定維持了原有的補償標(biāo)準(zhǔn)，并被2007年的物權(quán)法所吸收，這就延緩了被征地農(nóng)民獲得公正補償?shù)臅r間。

2、不能充分地保障所有被征地農(nóng)民的生活

目前，各地在建立被征地農(nóng)民社會保障制度時[11]，作了兩個方面的劃分：一是將被征地農(nóng)民分成城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民和城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民；二是將被征地農(nóng)民按照年齡分成了三類：（1）被征地養(yǎng)老人員。不同的地方規(guī)定的年齡不同，有的地方是男滿55歲，女滿45歲，例如，上海市；有的是男滿60歲，女滿50歲，例如杭州市；（2）被征地勞動力。指年滿16歲以上至養(yǎng)老年齡的被征地農(nóng)民；（3）被征地未成年人。指16歲以下的被征地農(nóng)民。不同的地方將被征地農(nóng)民納入了不同的社會保障體系。（1）有的是將行政區(qū)域內(nèi)所有被征地勞動力都納入了城鎮(zhèn)社會保障體系，而將被征地養(yǎng)老人員排除在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，為其建立了獨立的養(yǎng)老辦法。例如，北京市。（2）有的是將行政區(qū)域內(nèi)的被征地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，為其建立了單獨的社會保險體系，稱為小城鎮(zhèn)社會保障體系。例如，上海市。（3）有的是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會保障體系，而將城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民排除在外。例如，南昌市。（4）有的是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民也排除在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地農(nóng)民建立了單獨的社會保障體系，社會保障資金專款專用，該保障體系也與農(nóng)村社會保障體系不同。例如，浙江省、江蘇省和黃山市。

通過分析各地為被征地農(nóng)民建立的社會保障制度，可以得知，除了被納入城鎮(zhèn)社會保險體系或獨立的養(yǎng)老保障體系的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地養(yǎng)老人員、重新就業(yè)了的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地勞動力的生活能夠獲得比較充分的保障之外，其他情形下的被征地農(nóng)民的生活很難獲得充分的保障。

一是與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民相比較，城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民的生活不能得到充分的保障。勞動和社會保障部2006年的《意見》是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的被征地農(nóng)民區(qū)別對待的，沒有要求地方政府將城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系或為其建立與農(nóng)村社會保障體系不同的獨立的社會保障體系。目前除了北京和上海等少數(shù)地區(qū)將城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會保障體系或為其建立了與農(nóng)村社會保障體系不同的獨立的社會保障體系之外，大部分地區(qū)都是將被征地農(nóng)民納入了農(nóng)村社會保障體系。在現(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障體系的保障水平?jīng)]有城鎮(zhèn)社會保障體系或與農(nóng)村社會保障體系不同的獨立的社會保障體系的保障水平高，導(dǎo)致城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民比城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民獲得的收入要少，而城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民失去土地以后，和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民所面臨的狀況是一樣的，只有通過出賣自己的勞動力或者開展工商經(jīng)營活動，才能夠獲得養(yǎng)家糊口的收入，日常的生活完全商品化和市場化，必須通過市場購買自己的日常生活用品。這種狀況就導(dǎo)致城市規(guī)劃區(qū)外被征地農(nóng)民的生活不能得到充分的保障。

二是與重新就業(yè)了的被征地勞動力相比較，不能就業(yè)的被征地勞動力的生活不能得到充分的保障。一般來講，只要被征地勞動力能夠重新就業(yè)，生活就能夠有保障。問題恰恰出在這里，由于外在的和自身的原因，許多被征地農(nóng)民無法就業(yè)。從外在的形勢來講，我國現(xiàn)階段的就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻，供給大于需求，勞動力市場上的競爭非常激烈。在這種不利的局面下，從自身來講，被征地勞動力普遍地缺乏文化知識，素質(zhì)不高，沒有從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一技之長，沒有競爭力，如果再遇上年齡偏大或身體不好，就更沒有競爭力了。被征地勞動力一旦不能就業(yè)，其自身的生活不能得到充分的保障。根據(jù)各地的規(guī)定，被征地勞動力只有在達(dá)到養(yǎng)老年齡以后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，在此之前只能領(lǐng)取一定期限的生活補助費，如，南京市和上海市規(guī)定的期限是2年，北京市規(guī)定的最長期限是5年，而且支付標(biāo)準(zhǔn)比較低，如南京市2005年的標(biāo)準(zhǔn)是每個月160元，北京市是按照最低工資支付，2007年的標(biāo)準(zhǔn)是每個月730元。另外，被征地勞動力的負(fù)擔(dān)很重，很多人是上要養(yǎng)老，下要養(yǎng)小。收入少、負(fù)擔(dān)重導(dǎo)致不能就業(yè)的被征地勞動力的生活不能得到充分的保障。

三是與被征地養(yǎng)老人員和勞動力相比較，被征地未成年人的生活不能得到充分的保障。現(xiàn)階段，除了有些地方為16歲以下的被征地未成年人安排了一定金額的一次性的生活補助費[12]之外，所有的地方都沒有將他們納入社會保障體系，為他們安排社會保障費用。這種安排忽視了被征地未成年人的社會保障權(quán)，被征地未成年人作為集體所有土地的共同所有人之一，在共同所有的土地被征收，未來的生活來源喪失的情形下，應(yīng)當(dāng)和被征地養(yǎng)老人員和勞動力一樣，也獲得一份社會保障費用。如果不為被征地未成年人安排社會保障費用，其生活費用和教育費用等都將由承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)的被征地養(yǎng)老人員和勞動力來承擔(dān)，當(dāng)承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)的被征地養(yǎng)老人員或勞動力自身的生活都很難獲得充分的保障時，被征地未成年人的生活同樣將不能獲得充分的保障。

三、被征地農(nóng)民的補償權(quán)和社會保障權(quán)的現(xiàn)實架構(gòu)

從理論上看，將被征地農(nóng)民的補償權(quán)和社會保障權(quán)融于一體的補償安置模式在計劃經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟體制下，都有問題；從實踐上看，在計劃經(jīng)濟體制下，該模式的缺陷不是很突出，而在市場經(jīng)濟體制下，該模式的缺陷非常明顯。為了解決市場經(jīng)濟體制下該模式存在的缺陷，本文認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)補償權(quán)和社會保障權(quán)相區(qū)別的理論，將這兩者分開，修改補償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場價值給予被征地農(nóng)民補償，然后規(guī)定合理地分割補償款的辦法，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會保障費用。

1、修改補償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場價值給予被征地農(nóng)民補償

修改現(xiàn)有的補償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場價值給予被征地農(nóng)民補償具有充分的正當(dāng)性。事實已經(jīng)證明，許多被征地農(nóng)民之所以出現(xiàn)生活困難的問題，與現(xiàn)有的補償標(biāo)準(zhǔn)有直接的關(guān)系。因為，在土地是一筆巨大財富的今天，如果被征地農(nóng)民能夠獲得按照市場價值標(biāo)準(zhǔn)支付的補償款的話，被征地農(nóng)民在失去土地的同時應(yīng)當(dāng)能夠獲得一筆不菲的收入，除非遇到其他的導(dǎo)致生活困難的原因，在正常情況下，被征地農(nóng)民的生活應(yīng)當(dāng)是沒有問題的。所以，按照市場價值補償被征地農(nóng)民，有利于解決被征地農(nóng)民的生活困難問題，符合建設(shè)和諧社會的需要。

在經(jīng)濟上符合市場經(jīng)濟“等價交換”基本原則的要求。市場經(jīng)濟的基本原則是“等價交換”。土地征收中的補償行為應(yīng)當(dāng)是受市場經(jīng)濟基本原則支配的行為。土地征收只是意味著征收人可以借助國家公權(quán)力強制性地獲得被征收人的土地，并不意味著征收人可以不按照被征收土地的市場價值向被征收人支付補償款。正因為如此，西方市場經(jīng)濟國家所規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)無一例外的都規(guī)定土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是被征收土地的市場價值，該市場價值是指一個自愿的賣方在公開市場上出售給一個自愿的買方時所獲得的金額。[13]既然中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就沒有理由在土地征收補償方面不遵守市場經(jīng)濟的“等價交換”的基本原則。可喜的是，國務(wù)院在這個問題上已經(jīng)賣出了一小步。2004年的決定要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價。該規(guī)定將按照統(tǒng)一的“區(qū)片綜合地價”作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)選項之一就是對市場經(jīng)濟“等價交換”基本原則的初步承認(rèn)。不過，“區(qū)片綜合地價”與被征土地的市場價值之間還是存在著差異，“區(qū)片綜合地價”只是同一地區(qū)的土地的平均價值，忽視了同一地區(qū)的不同地塊之間的價值差異，因此，雖然與按照“年產(chǎn)值”補償標(biāo)準(zhǔn)征地相比較，按照“區(qū)片綜合地價”補償標(biāo)準(zhǔn)征地在遵循市場經(jīng)濟的“等價交換”基本原則方面是一個進(jìn)步，但還不符合市場經(jīng)濟的“等價交換”基本原則的要求。

在法律上符合正義的要求。法律的價值之一是實現(xiàn)正義。法律是正義的，還是非正義的，有一個判斷標(biāo)準(zhǔn)，那就是法律能否同等對待相同情形下的不同主體，如果能夠給予同等對待，法律就是正義的，如果不能給予同等對待，法律就是非正義的。土地征收法規(guī)定按照被征收土地前3年的平均年產(chǎn)值的一定的倍數(shù)給予被征地農(nóng)民補償就是非正義的，原因在于土地征收法給予被征地農(nóng)民的待遇不同于其他法律給予相同情形下的其他主體的待遇，被征地農(nóng)民在向國家出賣集體所有的土地時，沒有像包括國家在內(nèi)的主體出賣自己的財產(chǎn)時那樣獲得應(yīng)當(dāng)獲得的金額。征收人在征收農(nóng)民集體所有的土地時，和被征地農(nóng)民在補償問題上形成的關(guān)系就是一種買賣關(guān)系，這種買賣關(guān)系和其他買賣關(guān)系的區(qū)別主要在于，征收人可以借助國家公權(quán)力單方面地締結(jié)這種關(guān)系，而其他的買賣關(guān)系是在雙方形成合意的基礎(chǔ)上才能締結(jié)。根據(jù)現(xiàn)有的法律，其它和土地征收相關(guān)的買賣關(guān)系都遵循市場經(jīng)濟的“等價交換”的基本原則。根據(jù)合同法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，按照市場價值獲得國有土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)公司在銷售房屋時，也是按照市場價值銷售的。既然都是與土地有關(guān)的買賣關(guān)系，國家和房地產(chǎn)開發(fā)公司能夠按照市場價值賣地，被征地的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)能夠按照市場價值賣地，否則，就是受到了不公正對待。因此，土地征收法規(guī)定的現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)是非正義的，按照被征收土地的市場價值補償被征地農(nóng)民才符合正義的要求。

2、合理地分割土地補償款，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會保障費用

目前，我國被征地農(nóng)民在獲得補償款之后，并不需要按照稅法的規(guī)定向國家繳納土地增值稅稅款，國家也還沒有建立比較完善的社會保障制度，所以，本文認(rèn)為，在改變土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地的市場價值支付補償款的前提下，為了保證社會的穩(wěn)定和正義的實現(xiàn)，除了被征收土地上的附著物和青苗的補償費應(yīng)當(dāng)直接支付給所有權(quán)人之外，還需要合理地分割土地補償款。一是需要在被征地農(nóng)民和國家之間分割補償款。土地的增值不僅與被征地農(nóng)民投入的改良勞動有關(guān)，而且與被征收土地周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，后者的影響是主要的。因此，被征地農(nóng)民不能獨享補償款，而應(yīng)當(dāng)將補償款中與自己的勞動無關(guān)的增值部分交給國家。二是需要將被征地農(nóng)民獲得的補償款分割為社會保障款項和自由支配款項。在土地沒有被征收之前，被征地農(nóng)民通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有固定的工作崗位和比較穩(wěn)定的收入，而在土地被征收后，被征地農(nóng)民就被拋向了勞動力市場，將從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工作崗位和收入都處于不穩(wěn)定狀態(tài)，面臨著風(fēng)險。為了抵御風(fēng)險，國家需要將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，將被征地農(nóng)民獲得的補償款分割出一部分用作社會保障費用。

首先，用于為被征地農(nóng)民安排足夠的社會保障費用。根據(jù)上述，目前各地方將被征地農(nóng)民納入了不同的社會保障體系，安排了不同的社會保障費用，存在著缺陷。在這樣的背景下，如果我們也像西方國家那樣，允許被征地農(nóng)民在向國家繳納了土地增值稅稅款之后，可以自由地支配自己的補償款，也會影響社會的穩(wěn)定。原因在于，被征地農(nóng)民一旦因各種原因花光了補償款而又不能就業(yè)時，生活將陷入困境。為了防止出現(xiàn)這種情況，本文認(rèn)為，為了有效地維護(hù)社會的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)先針對現(xiàn)有社會保障費用安排存在的缺陷，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會保障費用。

（1）為城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民也安排城鎮(zhèn)社會保障費用。中國的城市化和工業(yè)化將逐步推進(jìn)，這是社會發(fā)展的歷史趨勢，為城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民安排城鎮(zhèn)社會保障費用，有助于增強城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的意向，促使大多數(shù)城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，從而不僅可以推動城市化進(jìn)程，而且可以為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供大量的勞動力，推動工業(yè)化進(jìn)程。

（2）為不能就業(yè)的被征地勞動力安排足夠的就業(yè)保障費用和生活補助費用。為了幫助就業(yè)困難的被征地勞動力就業(yè)，應(yīng)當(dāng)安排足夠的就業(yè)培訓(xùn)費、開業(yè)指導(dǎo)費和開業(yè)補助費。為了實現(xiàn)既要保障被征地勞動力本人及其家庭的基本生活的目的，又要鼓勵被征地勞動力積極就業(yè)的目的，應(yīng)當(dāng)從征地之時起至退休之時止將被征地勞動力都納入社會保障范圍，在這一段時間內(nèi)，將支付給不能就業(yè)的被征地勞動力的生活補助費逐漸遞減，在征地時起5年內(nèi)，按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補助費，6至10年內(nèi)按照高于失業(yè)保險金和低于最低工資的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補助費，以后按照高于最低生活保障費和低于失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補助費。不能只是給不能就業(yè)的被征地勞動力發(fā)放城鎮(zhèn)最低生活保障費，因為，他們是為國家和社會的發(fā)展做出了犧牲的群體，應(yīng)當(dāng)比一般的生活困難的城鎮(zhèn)居民享受更高一點的待遇。

（3）為被征地未成年人安排社會保障費用。為了保障被征地未成年人的基本生活，應(yīng)當(dāng)為被征地未成年人安排從土地被征收之時起至成年時止的生活補助費和醫(yī)療保險費用。為了保障被征地未成年人的發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)為被征地未成年人安排教育補助費用。

其次，用于繳納土地增值稅稅款。現(xiàn)階段，由于補償標(biāo)準(zhǔn)不是被征收土地的市場價值，被征地農(nóng)民沒有獲得土地增值帶來的收益，所以，被征地農(nóng)民在獲得補償款后不需要向國家繳納土地增值稅稅款。當(dāng)按照被征收土地的市場價值補償被征地農(nóng)民時，被征地農(nóng)民就可以獲得土地增值帶來的收益了，這時，就需要針對被征地農(nóng)民獲得的土地增值收益征收土地增值稅了。為了實施該制度，可以通過修改國務(wù)院1993年頒布的土地增值稅暫行條例的方式來實現(xiàn)。現(xiàn)有的土地增值稅條例的征稅對象只限于轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上建筑物及其附著物所獲得的增值額，可以修改其征稅對象，將其擴大到轉(zhuǎn)讓集體土地所有權(quán)所獲得的增值額。

最后，剩余的款項在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民之間進(jìn)行分割。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情形采取不同的分割方法。當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地全部被征收，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被撤銷，被征地農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為了城市居民時，可以由被征地農(nóng)民按照2/3的多數(shù)自己決定如何分割。當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地被部分征收，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保留，部分被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民時，可以將60%的剩余款項留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，40%的剩余款項支付給轉(zhuǎn)為城市居民的被征地農(nóng)民。

綜上，在計劃經(jīng)濟體制下，將被征地農(nóng)民的補償權(quán)與社會保障權(quán)融于一體的補償安置辦法在理論上有問題，但在實踐上還是可行的。在實行市場經(jīng)濟體制后，如果還延續(xù)該補償安置辦法，不僅在理論上有問題，在實踐上也有缺陷。為了保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)先按照被征收土地的市場價值補償被征地農(nóng)民，然后再合理地分割被征地農(nóng)民獲得的補償款，為被征地農(nóng)民安排足夠的社會保障費用。