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一般認(rèn)為，個(gè)人所得稅具有雙重功能：一是組織財(cái)政收入，二是調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配。從我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法施行后的情況來(lái)看，個(gè)人所得稅收入的確增長(zhǎng)了10余倍，但我們不能忽視我國(guó)個(gè)人所得稅基數(shù)較小的事實(shí)，更應(yīng)當(dāng)看到個(gè)人所得稅收人占國(guó)家稅收收入比重偏低的事實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一比重在1994年為1．4％、1997年為3．3％，目前也不過(guò)是9％左右。這離亞洲國(guó)家個(gè)人所得稅占稅收收入12．7％和非洲國(guó)家11．4％的平均水平相差很遠(yuǎn)，與美國(guó)相比更是望塵莫及。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年對(duì)我國(guó)4萬(wàn)多戶城鎮(zhèn)居民家庭收入情況的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，20％的高收入戶擁有42．5％的財(cái)富，20％高收入戶均金融資產(chǎn)為20％最低收入戶均的12倍。論文百事通以國(guó)際通行的描述收入分配差距的基尼系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查顯示我國(guó)目前已達(dá)0．45，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的0．4警戒線，進(jìn)入分配不公平區(qū)間。可見(jiàn)，我國(guó)的個(gè)人所得稅無(wú)論從組織收入還是對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)，都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。這無(wú)疑也表明我國(guó)的個(gè)人所得稅法尚存在一些問(wèn)題。因此，我們必須緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情，充分借鑒他國(guó)業(yè)已成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅法進(jìn)行徹底的改革。

一、采用分類綜合所得稅制（即混合所得稅制）

從世界各國(guó)個(gè)人所得稅發(fā)展的歷史來(lái)看，分類所得稅制較早實(shí)行，以后在部分國(guó)家演進(jìn)為混合所得稅制，部分國(guó)家演進(jìn)為綜合所得稅制。其中演進(jìn)為混合所得稅制的一些國(guó)家又進(jìn)一步演進(jìn)為綜合所得稅制。分類綜合所得稅制是當(dāng)今世界各國(guó)廣泛實(shí)行的所得稅制，它反映了分類所得稅制與綜合所得稅制的趨同勢(shì)態(tài)，是一種較好的所得稅制。在我國(guó)，將工資、薪金收入，承包、轉(zhuǎn)包收入，財(cái)產(chǎn)租賃收入，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入等合并為綜合收入，在作合理的費(fèi)用扣除后，適用累進(jìn)稅率，其余收入適用比例稅率。這樣就可以充分發(fā)揮分類綜合所得稅制的優(yōu)點(diǎn)。鑒于我國(guó)人口眾多，幅員遼闊，稅收征管難度較大，手段相對(duì)落后，筆者認(rèn)為目前我國(guó)實(shí)行綜合所得稅制的條件尚不成熟，選擇嚴(yán)格意義上的混合所得稅制亦有實(shí)施上的困難，所以，只能采用通常意義上的分類綜合所得稅即混合所得稅制。即在繼續(xù)普遍推行源泉扣繳的基礎(chǔ)上，平時(shí)對(duì)利息、股息、紅利所得、特許權(quán)使用費(fèi)、偶然所得等仍按比例稅率分類征收，年終不再要求申報(bào)；在納稅年度終了后，對(duì)工資、薪金、勞務(wù)報(bào)酬、經(jīng)營(yíng)收入等其他一切所得實(shí)行綜合申報(bào)，統(tǒng)一進(jìn)行費(fèi)用扣除，按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率計(jì)征稅收。稅務(wù)部門具有審核權(quán)，應(yīng)把綜合征收重點(diǎn)放在高收入者身上。對(duì)于納稅人綜合計(jì)稅部分平時(shí)被代扣代繳的稅款，應(yīng)允許從其年終匯算的應(yīng)納稅額中抵扣，多退少補(bǔ)。在實(shí)行混合所得稅制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)逐漸減少分類征收項(xiàng)目，擴(kuò)大綜合征收的范圍(如將偶然所得并入)，逐步向綜合所得稅制過(guò)渡。

二、要完善納稅主體制度，適當(dāng)擴(kuò)大居民范圍

1、要完善納稅主體制度。在WTO體制下，世界各國(guó)個(gè)人所得稅的納稅主體主要包括個(gè)人和家庭。從收入分配公平的角度來(lái)看，個(gè)人收入的差距最終要體現(xiàn)在家庭收入差距上，因此對(duì)收入調(diào)節(jié)完全可以集中到對(duì)家庭收入的調(diào)節(jié)上。這種選擇的最重要之處就是可以實(shí)現(xiàn)相同收入的家庭繳納相同的個(gè)人所得稅，以根據(jù)綜合能力來(lái)征稅，并且可以家庭為單位實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政策，如對(duì)老年人的減免，對(duì)無(wú)生活能力的兒童采用增加基本扣除的方法等。對(duì)于征稅所得項(xiàng)目，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法進(jìn)行了正面列舉。從稅收實(shí)踐來(lái)看，這種列舉法使得某些可觀的收入(如股票轉(zhuǎn)讓所得)難以劃入征稅范圍。并且，對(duì)某些所得，如職工獲得的實(shí)物、有價(jià)證券等收入，機(jī)關(guān)單位自有資金發(fā)放的補(bǔ)貼、津貼等，是否應(yīng)劃入征稅范圍存在不同認(rèn)識(shí)。這不僅缺乏公平性，也易導(dǎo)致征納雙方的矛盾。

2、適當(dāng)擴(kuò)大居民范圍。在居民納稅人的認(rèn)定上，我國(guó)目前采用的是住所標(biāo)準(zhǔn)和居住時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于后者，由現(xiàn)在的1年更改為183天更為適宜，即規(guī)定凡一個(gè)納稅年度在我國(guó)境內(nèi)居住滿183天的自然人就是我國(guó)稅法上的居民。應(yīng)當(dāng)看到，包括美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家都采用183天(或6個(gè)月)標(biāo)準(zhǔn)。并且，從我國(guó)自1983年至今與60多個(gè)國(guó)家簽訂的雙邊稅收協(xié)定來(lái)看，其中絕大多數(shù)也都以183天作為劃分居民與非居民的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。改為采用183天標(biāo)準(zhǔn)不僅會(huì)使我國(guó)稅法與國(guó)際通行做法及我國(guó)所簽稅收協(xié)定的有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致，也將在一定程度上擴(kuò)大我國(guó)居民管轄權(quán)的范圍。

三、規(guī)范稅前費(fèi)用扣除，實(shí)現(xiàn)量能課稅原則

規(guī)范稅前費(fèi)用扣除，實(shí)現(xiàn)量能課稅原則。自2006年1月1日起，納稅人實(shí)際取得的工資、薪金所得，應(yīng)適用新稅法規(guī)定的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)每月1600元，計(jì)算繳納個(gè)人所得稅。在WTO體制下，世界各國(guó)扣除制度中的扣除項(xiàng)目一般包括成本費(fèi)用，生計(jì)費(fèi)和個(gè)人免稅三部分內(nèi)容。成本費(fèi)用扣除形式多采用按實(shí)列支或在限額內(nèi)列支的方式。生計(jì)費(fèi)用扣除是扣除制度的核心內(nèi)容，各國(guó)大多根據(jù)贍養(yǎng)人口、已婚未婚、年齡大小等因素進(jìn)行扣除。個(gè)人免稅主要是為了體現(xiàn)量能、公平的原則而設(shè)置的對(duì)某些所得給予照顧性的減免項(xiàng)目。隨著個(gè)人所得稅法的發(fā)展，扣除制度完善與否已成為衡量個(gè)人所得稅法發(fā)展水平和完善程度的重要指標(biāo)之一。改革的重點(diǎn)是綜合計(jì)征稅收部分，建議從以下幾個(gè)方面著手：

其一，應(yīng)當(dāng)合理體現(xiàn)贍養(yǎng)。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法沒(méi)有考慮納稅人的家庭情況，這會(huì)帶來(lái)稅收負(fù)擔(dān)的不公。如甲、乙兩人的月薪相同，甲為單身，而乙家有喪失勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的父母及下崗的妻子和幼兒，兩人的稅收負(fù)擔(dān)能力顯然不同，如對(duì)他們進(jìn)行同樣的費(fèi)用扣除就會(huì)有違稅負(fù)公平原則。可以參照美國(guó)的做法，允許納稅人就其贍養(yǎng)人口的多少每人扣除一定數(shù)額的生計(jì)費(fèi)用。這一數(shù)額可以是一份個(gè)人免征額。考慮到我國(guó)的人口政策，應(yīng)當(dāng)將受扶養(yǎng)子女的扣除份額限定為一份。

其二，應(yīng)當(dāng)允許扣除特別的費(fèi)用支出。在此方面，我國(guó)已明確個(gè)人慈善捐款未超過(guò)其應(yīng)納稅所得額30％的部分可以扣除，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在現(xiàn)實(shí)生活中，一部分人會(huì)因特殊情況的發(fā)生而面臨不可避免的支出，如意外事故或被盜造成的損失、再就業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)、請(qǐng)人照料家中生活不能自理者的費(fèi)用等。近年來(lái)，我國(guó)住房、教育、醫(yī)療等改革措施相繼出臺(tái)，使個(gè)人的支出因素大大增加，如住房貸款利息、巨額醫(yī)療費(fèi)用、高昂的子女學(xué)費(fèi)等。上述支出無(wú)疑會(huì)減少可供納稅人自由支配的收入，削弱其納稅能力。因此，允許扣除這些費(fèi)用支出，才能實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平的目的。

四、要進(jìn)一步擴(kuò)大稅基，調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)

1、進(jìn)一步擴(kuò)大稅基。擴(kuò)大稅基,實(shí)際上就是開(kāi)辟新稅源，目前的《個(gè)人所得稅法》同以前相比雖然擴(kuò)大了稅基，但還不夠，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大稅基,其措施一是應(yīng)根據(jù)新情況增加一些新的應(yīng)稅所得，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得，期貨交易所得；二是取消或降低一些費(fèi)用扣除，如對(duì)企業(yè)事業(yè)單位的承包所得、承租所得的費(fèi)用扣除可適當(dāng)降低；三是對(duì)個(gè)人購(gòu)買國(guó)債和國(guó)家發(fā)行金融債券的利息征收預(yù)提稅。

2、降低稅率，減少稅率檔次。為使我國(guó)的稅率結(jié)構(gòu)更好地體現(xiàn)公平性、效率性，必須對(duì)工資、薪金所得進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。轉(zhuǎn)換為混合所得稅制后，可以沿用比例稅率與累進(jìn)稅率相結(jié)合的方式，對(duì)分類計(jì)稅所得適用比例稅率，對(duì)綜合所得則按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率計(jì)征稅款。應(yīng)減少累進(jìn)稅率的檔次級(jí)數(shù)，一般以5至6級(jí)為宜；還應(yīng)適當(dāng)降低稅率，尤其是邊際稅率。在確定稅率時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到與企業(yè)所得稅的結(jié)合，對(duì)個(gè)人所得和企業(yè)利潤(rùn)按大致相同的稅率征稅，從制度上盡可能地防范避稅行為的發(fā)生。在調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還要注意通貨膨脹的影響，可以借鑒美國(guó)采用的指數(shù)化方法，使個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)力度更能與人們的可使用收入相符。新晨

五、強(qiáng)化稅收征管

（1）改以源泉扣除為主的納稅制度為以自行申報(bào)納稅為主或完全自行申報(bào)的納稅制度。目前各國(guó)在所得稅征管方式上主要采用源泉課征法和申報(bào)納稅法。目前我國(guó)《個(gè)人所得稅法》采取源泉扣繳為主，自行申報(bào)為輔的征收方式，在目前是符合我國(guó)國(guó)情的，因?yàn)槲覈?guó)公民的納稅意識(shí)還比較薄弱，自行申報(bào)納稅的觀念尚未普遍形成，實(shí)行以代扣代繳為主的稅款征收方式比較切合實(shí)際。但根據(jù)國(guó)際慣例，從培養(yǎng)公民自覺(jué)履行納稅義務(wù)的角度看，要改以源泉扣稅為主的納稅制度為自行申報(bào)納稅為主或完全自行申報(bào)的納稅制度。另外，要實(shí)行有效的個(gè)人收入監(jiān)控機(jī)制。為了加強(qiáng)稅源控制，堵塞稅收漏洞,可以借鑒美國(guó)的稅務(wù)號(hào)碼制度,所謂稅務(wù)號(hào)碼制度，實(shí)際上就是“個(gè)人經(jīng)濟(jì)身份證”制度，即達(dá)到法定年齡的公民必須到政府機(jī)關(guān)領(lǐng)取納稅身份號(hào)碼并終生不變，個(gè)人的收入、支出信息均在此稅務(wù)號(hào)碼下，通過(guò)銀行帳戶在全國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)存儲(chǔ)，以供稅務(wù)機(jī)關(guān)查詢并作為征稅的依據(jù)。

（2）大力宣傳、普及個(gè)人所得稅法，繼續(xù)完善稅務(wù)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2001年第1季度，個(gè)人所得稅是北京市地稅系統(tǒng)增長(zhǎng)最快的稅種。在推行自行申報(bào)納稅的過(guò)程中，筆者認(rèn)為還必須做好兩方面的工作。一是要大力宣傳、普及個(gè)人所得稅法，使納稅人了解有關(guān)規(guī)定，自覺(jué)履行納稅申報(bào)、按期足額繳稅的義務(wù)；增強(qiáng)公眾協(xié)稅護(hù)稅意識(shí)，有效地監(jiān)控逃稅行為。二是要繼續(xù)完善稅務(wù)制度。不少國(guó)家的稅收實(shí)踐表明，由稅務(wù)專家接受納稅人的委托，代為辦理有關(guān)納稅事宜是一種行之有效的方法。應(yīng)當(dāng)指出，在個(gè)人所得稅的征管方面，稅務(wù)部門征管水平的提高是一個(gè)關(guān)鍵性因素。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，稅收工作遇到的問(wèn)題會(huì)更加繁多，更加復(fù)雜，因此努力提高稅收征管水平成為一項(xiàng)極為迫切的任務(wù)。

（3）加快稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)。在今后的征管工作中，必須持之以恒地加強(qiáng)稅法宣傳，不斷增強(qiáng)公眾的稅收法制觀念和自覺(jué)依法納稅的意識(shí)；必須將源泉扣繳與申報(bào)納稅有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，規(guī)范源泉扣繳制度，建立扣繳人與納稅人雙向申報(bào)制度；必須完善稅務(wù)人員培訓(xùn)制度，使之具有高度的責(zé)任心、具備較高的稅收?qǐng)?zhí)法能力；必須提倡科技治稅，盡快建立完備的個(gè)人所得信息收集和交叉稽核系統(tǒng)，疏通與銀行及有關(guān)部門聯(lián)系的渠道，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人(尤其是高收入者)收人情況的嚴(yán)密監(jiān)控。還必須進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)稽查，加大對(duì)違反稅法行為的打擊力度，以維護(hù)稅收的公平性，維護(hù)稅法的尊嚴(yán)，維護(hù)國(guó)家的權(quán)益。