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《新疆農(nóng)墾經(jīng)濟雜志》2014年第五期

一、泰州新農(nóng)保的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）發(fā)展現(xiàn)狀根據(jù)《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)［2009］32號）和《省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施辦法的通知》（蘇政發(fā)［2009］155號）精神，結(jié)合泰州實際，2010年泰州出臺了《泰州市城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險辦法》（泰政規(guī)［2010］4號），即新農(nóng)保。辦法規(guī)定凡具有本市戶籍，年滿16周歲（不含在校學生），未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民，均可在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。財政對參保對象給予補貼，繳費年滿15年以上，年齡達到60周歲，未享受機關(guān)事業(yè)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險者可領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金包含兩部分，一是政府全額負擔的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，二是個人賬戶養(yǎng)老金。其中，具有統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)居民常住戶籍，年滿60周歲，未享受機關(guān)事業(yè)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇，其子女符合參保條件并正常繳費的城鄉(xiāng)居民，不需繳費也可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。近幾年，泰州不斷加大對新農(nóng)保的財政補助，養(yǎng)老金水平不斷提高，參保農(nóng)民切身感受到公共財政投入大幅增加帶來的好處。2008年，泰州在全省率先實行城鄉(xiāng)一體化的居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了全市養(yǎng)老保險制度覆蓋法定所有人群。2010年，泰州將新農(nóng)保年繳費間距由550元～3280元調(diào)整為100元～6000元，擴大了參保覆蓋面，并將申請高齡補貼（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）人員的年齡由70周歲調(diào)整為60周歲。為方便參保農(nóng)民，將繳費事項下放到涉農(nóng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），參保農(nóng)民繳費、領(lǐng)錢只要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所就可以了。同時整合全市社保管理服務資源，加快構(gòu)建市、市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）4級經(jīng)辦網(wǎng)絡，目前已建成全省唯一的全市聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、異地備份的新農(nóng)保信息系統(tǒng)，形成了全市統(tǒng)一的業(yè)務經(jīng)辦流程和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有機構(gòu)、覆蓋無死角”的經(jīng)辦網(wǎng)絡。并與有關(guān)金融機構(gòu)合作，實現(xiàn)“參保查詢不出村、繳費領(lǐng)錢不出鎮(zhèn)”的高效服務模式。

（二）問題分析1．個人繳費起點較底且地區(qū)間標準不一。泰州設置了100元～6000元繳費基數(shù)檔次，參保人自主選擇繳費標準，多繳多得。這種繳費標準與農(nóng)民的收入沒有掛鉤，無論選擇哪一檔繳費，都不隨收入的增加而聯(lián)動增加，缺少制度的可持續(xù)性。另外，市級及所轄4市均根據(jù)國家、省、市文件制定各自實施辦法，各地的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、參保補貼標準、扶持和鼓勵繳費措施也不一致，一定程度上制約了參保人員地區(qū)間流動。以繳費標準為例，2011年靖江按照300元、500元～6000元不同檔次；泰興按照100元～6000元的標準；姜堰則按照每人每年550元的基準繳納檔次，最高不限，各地差距明顯。2．市（區(qū)）財政負擔相對較重。泰州基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補貼的具體情況是：興化和泰興基礎(chǔ)養(yǎng)老金省和市的補貼比例為1∶1，姜堰基礎(chǔ)養(yǎng)老金省和市的補貼比例為1∶2，靖江基礎(chǔ)養(yǎng)老金省和市的補貼比例為1∶6。這種財政分擔方式雖然考慮到了內(nèi)部不同地區(qū)間經(jīng)濟實力存在著懸殊，但落后市（區(qū)）財政負擔仍然過重。同時，由于區(qū)域調(diào)整等政策變化，一定程度上也增加了基層政府的財政壓力。例如，在區(qū)域規(guī)劃調(diào)整中，原屬于泰興黃橋老區(qū)的大泗鎮(zhèn)、胡莊鎮(zhèn)劃入了高港區(qū)，原屬于姜堰的蘇陳鎮(zhèn)、罡楊鎮(zhèn)劃入了海陵區(qū)，這四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入后不再享受省直補，增加了區(qū)級財政負擔。3．各種養(yǎng)老保險制度之間缺乏有效銜接。隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，企保、老農(nóng)保、被征地農(nóng)民基本生活保障、新農(nóng)保之間如何轉(zhuǎn)移，雖然國務院的指導意見規(guī)定具體辦法由人力資源和社會保障部、財政部會同有關(guān)部門研究制定，但目前無政策支持，轉(zhuǎn)移成了難題；而新農(nóng)保制度雖然確定了體制轉(zhuǎn)軌接續(xù)的相關(guān)措施，但并未形成合理的轉(zhuǎn)軌接續(xù)成本籌集與分擔機制，能否實現(xiàn)與其他養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)過渡，還有待觀察。被征地農(nóng)民，一部分參加了被征地農(nóng)民基本生活保障，一部分直接進城當了工人，雖然農(nóng)保轉(zhuǎn)企保有政策，但需補差額較多，農(nóng)民的積極性并不大；而經(jīng)濟開發(fā)區(qū)又存在雙重保險現(xiàn)象，當?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民基本生活保障標準已達到300元／人•月，同時這部分人員又參加了城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險，一人兩種保障措施同時享受，財政需雙重補貼，增加財政負擔，同時又不合理。4．基金的保值與增值遇到瓶頸。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的情況下，新農(nóng)保作為一個剛性的制度安排，沒有國家和省級財政的持續(xù)支持，地方經(jīng)濟發(fā)展的不確定性給養(yǎng)老基金籌集和待遇支付帶來一定風險是不言而喻的。隨著新農(nóng)保工作的普遍展開，農(nóng)保基金總量會急劇增加，如何利用現(xiàn)在基金的滾存結(jié)余運營來達到保值與增值的目的，以便渡過人口老齡化高峰帶來的養(yǎng)老金支付危機，成為必須面對的一個十分緊迫的現(xiàn)實問題。目前城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險基金財務制度執(zhí)行的是《社會保險基金財務制度》，其基金結(jié)余只能用于購買國家定向債券或在國有商業(yè)銀行定期存款，其收益率遠低于通貨膨脹水平，增加了基金出險的風險。

二、完善新農(nóng)保制度的思考

（一）加強相關(guān)制度政策調(diào)研，有效解決新農(nóng)保與其他社會保障政策接軌轉(zhuǎn)續(xù)問題1．企業(yè)職工養(yǎng)老保險應保持開放性的特點，使其具有與新農(nóng)保的銜接接口。提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，賦予參保人員社會統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金的全部受益權(quán)，使社會統(tǒng)籌賬戶成為一個可以攜帶的賬戶形式；制度設計上，保證當參保人員身份轉(zhuǎn)變后能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障待遇的轉(zhuǎn)移和參保年限的積累；加強社保信息系統(tǒng)建設，使農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移就業(yè)，可以將企業(yè)職工養(yǎng)老保險中的個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶順利地與新農(nóng)保賬戶進行轉(zhuǎn)移。2．新農(nóng)保要保持適當?shù)膹椥裕A留制度接口與其他養(yǎng)老保險制度相互銜接，保持制度的兼容性。在全市范圍內(nèi)制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實可行的操作流程，規(guī)范轉(zhuǎn)換、接續(xù)的辦法，解決不同社保政策間、不同地區(qū)間的基金結(jié)算問題；改進養(yǎng)老保障基金的計發(fā)辦法，把農(nóng)村居民在各個不同時期形成的養(yǎng)老保障權(quán)益都予以歸集和承認；推進管理服務的規(guī)范化、專業(yè)化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障賬戶信息共享，使社會養(yǎng)老保障關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、勞動者與非勞動者之間、正規(guī)就業(yè)勞動者與非正規(guī)就業(yè)勞動者之間、本地戶口與外地戶口勞動者之間實現(xiàn)銜接與轉(zhuǎn)移，真正實現(xiàn)新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保障的有效銜接。

（二）建立合理的財政分擔機制，確保新農(nóng)保基金來源的穩(wěn)定省財政應當進一步加大對市、市（區(qū)）的補助力度，對市轄區(qū)制定以獎代補的政策，對區(qū)劃調(diào)整中劃入市轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當參照原所在市享受省級財政補助，從而保證新農(nóng)保基金來源的穩(wěn)定。一是建立新農(nóng)保財政補助支出預算增長機制。二是提高個人賬戶存款。應當按農(nóng)民人均純收入的增長情況來確定當年的繳費基數(shù)，避免確定繳費基數(shù)的主觀性。建議農(nóng)民個人按上年純收入的8％繳納養(yǎng)老費。這樣，不僅使新農(nóng)保更具靈活性、保障性、可持續(xù)性，在模式上還可實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險的對接，雖然保障水平上還不能與企業(yè)職工一致，但是基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率、個人繳費率都相同，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的相對公平。

（三）建立個人賬戶參保激勵機制，合理解決個人賬戶積累少問題1．提高農(nóng)民的參保年齡，將個人賬戶與基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤。由于農(nóng)村人口的就業(yè)平均年齡在21歲左右，因此建議將參保年齡提高到21歲，使參保人在有經(jīng)濟能力時參保；繼續(xù)將繳費年限與基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平掛鉤，對繳費年限超過15年，每超1年增發(fā)的獎勵性基礎(chǔ)養(yǎng)老金（2元～10元）做適當上調(diào)并與繳費基數(shù)適當掛鉤，激勵農(nóng)民盡早參保。2．鼓勵農(nóng)民選擇高檔次的個人賬戶。通過提高對個人繳費的補貼標準，選擇的檔次越高個人賬戶的補貼就越高，具體為選擇當年農(nóng)民人均純收入8％以內(nèi)的補貼30元／人•年，每提高1個百分點增加10元／人•年，最高不超過100元／人•年。3．加大宣傳的力度，提高農(nóng)民參保的意識。通過各種媒介加大宣傳力度，讓農(nóng)民深入了解新農(nóng)保的各種政策，提高農(nóng)民對新農(nóng)保的認識；建議組成新農(nóng)保宣傳推廣工作組，分期分批組織人員進村入戶面對面進行宣傳解釋，把新農(nóng)保強農(nóng)惠農(nóng)的好處講透徹，把政策法規(guī)的實施細則講明白，如什么時間到什么地點去干什么；把涉及數(shù)字的事項及相互關(guān)系交代清楚，如年齡與繳費的關(guān)系、繳費標準和領(lǐng)取待遇的關(guān)系等，引導農(nóng)民對新農(nóng)保由“冷”變“熱”。

（四）明確基金投資運營規(guī)則，實現(xiàn)新農(nóng)保基金的保值增值與可持續(xù)現(xiàn)行社保基金結(jié)余保值增值的渠道偏窄，收益率低于人民銀行一年定期存款利率，基金實際價值面臨縮水。因此，建議出臺相關(guān)政策，建立統(tǒng)一的包括新農(nóng)保個人賬戶基金在內(nèi)的社保基金積累的投資管理辦法；嘗試放松投資管制，創(chuàng)造更多的投資渠道，在確保基金安全的前提下減少損失，實現(xiàn)基金保值增值。根據(jù)國際勞工組織提供的資料，允許社會保障資金投資的國家，其社保基金投資比例一般為：公司股票60％，公司債券17％，政府債券6％，短期貸款3％，抵押貸款11％，房地產(chǎn)投資3％。借鑒國際經(jīng)驗和依據(jù)我國金融市場的現(xiàn)實，對新農(nóng)保基金，在保留必要的備用金的前提下，考慮適當?shù)恼邇A斜，允許存入銀行，購買國債、金融債券和大型國企債券，或者參與公共事業(yè)等方面的投資，拓寬投資渠道，提高其保值增值能力。同時，制定新農(nóng)保基金限制性投資政策，確保新農(nóng)保制度健康持續(xù)發(fā)展。

作者：焦金芝單位：江蘇省社科院泰州分院