《水土保持通報》2018年第1期

摘要:信息時代城市化進程不斷深化，社會發展迅猛，城鄉建設迎來新機遇。新時期做好城鄉建設不僅提升物質文明進步更能促進區域經濟發展，從總體上提高國家綜合國力。深入調查可知，目前我國城鄉規劃建設實際工作還存在一些問題，基于此，文章首先從土地管理促進城鄉規劃的重要性切入，其次立足當下分析城鄉規劃建設存在的問題，最后從實際出發給出策略建議，以期為相關領域的研究提供有價值的參考。

關鍵詞:城鄉規劃;土地管理;策略

當前我國正處于轉型發展重要時期，農村人口向城鎮轉移，第二產業、第三產業均向城鎮聚集，無形中促使城鎮規模擴大，這是物質文明進步的體現，更帶來了精神文明與經濟發展。為了更好的促進經濟、社會、環境在城鄉規劃過程中充分融合，政府出臺系列政策，根據實際情況，促進城鄉規劃管理體制建立并完善，為未來城鄉管理奠定基礎。

一、城鄉規劃建設與土地管理密不可分

土地是社會問題更是國家問題，土地管理涉及發展的全局性與戰略性，因此科學管理是有必要的。城鄉規劃建設關乎百姓民生，合理利用每寸土地能夠促進社會經濟與社會環境相協調，從根本上實現可持續發展。我國是人口大國，土地資源作為有限資源，城鄉發展離不開土地資源的支持，因此國家對資源管理力度加強，相應的管理水平也日漸提升，科學有效的土地管理促進城鄉規劃建設更快更穩健。

二、土地管理在城鄉規劃建設過程中存在問題

首先從總體規劃編制角度看“見點不見面”。我國《城鄉規劃法》出臺后可以看到城鄉統籌得到強調，但城鄉土地產權存在差異，涉及利益上的差異相對較大，有些片面會導致城鄉不對等，一些生硬的區域劃分缺少依據，導致出現地域脫節現象。從整體看，編制有些僵化，沒有充分考慮到城鄉差異，尤其在配套設施和市場化運作層面障礙與難題都有，不利于長遠發展。其次從管理角度看土地出讓存在“硬捆綁”現象。在土地出讓過程中，根據國家規定，城鄉規劃對建設用地的管控是出讓條件的核心，合同直接套用無法調整，這種控制性出讓“硬捆綁”，內容有欠明確，條款并不清晰，與合同要求有差距，不科學的指標制定為日后工作留隱患。再次從具體實施角度看城鄉發展空間受限。土地產權始終是個問題，目前土地雙軌制，農村集體土地難以直接流轉，農民在城鎮化建設中土地增益基本分享不到，農地及拆遷補償是短暫有限的，且集體所有土地收益與國家所有土地相比較收益低，集體所有土地財產沒有和國家所有土地財產對等，農民的社保醫保保障質量差。值得一提的是，我國土地產權結構分離對土地利用是有影響的，直到現在土地使用權范圍空間都沒有特別明確，這在具體規劃實施過程中衍生了諸如亂建及提升土地成本等問題，隨著各國城市開始開發地下空間建設地鐵，這期間出現的建設施工糾紛也比比皆是，可見這都是亟待解決的問題。

摘要：課程建設是專業建設的核心與基礎，河南農業大學資源與環境學院土地資源管理系通過專業課程改革，使學科體系和課程結構更加合理，并促使教師積極探索靈活的專業課程教學模式，強化教學設計能力，促進教學方法和教學內容的改革創新，加強實踐環節，引入多元化的考核機制，培養適應社會需求的創新性人才，取得了良好的效果。

關鍵詞：土地資源管理專業；課程建設；教學模式

隨著我國經濟快速發展，在城鎮化、工業化和農業現代化同步加快推進的背景下，土地供需矛盾越來越尖銳，土地資源的高效、可持續利用逐漸成為社會關注的熱點，國家對土地利用、管理的專業技術人才的需求也不斷增加，很多高等院校也開設了土地資源管理專業。河南農業大學資源與環境學院的土地資源管理專業為河南省最早成立的土管本科專業。在社會需求和學科發展的要求下，土地資源管理系的教師們不斷探索新的教育理念、教學模式和評價機制，為土地行業培養知識型、創新型和實踐型的復合型人才。

1以核心課程建設為抓手，促進課程體系和結構改革

河南農業大學資源與環境學院土地資源管理專業的培養目標是畢業生要具備現代管理學、經濟學及資源學的基本理論，具有測量、制圖等基本技能，能在城建、國土、農業、房地產以及相關領域從事土地利用、規劃、調查評價、整治和管理等相關工作。①為完成培養目標，必須設置完善的課程體系和合理的課程結構。為此，資環學院以核心課程建設為抓手，通過開展多次學習和宣傳教育活動，使學院教師切實提高對河南農業大學課程建設、“核心課程建設年”活動重要性的認識，夯實“人才為本”的辦學理念，強化“本科教學工作的中心地位”意識，鼓勵教師積極開展核心課程教學內容、教學方法和教學模式的相關研究。

1.1設置完善的課程體系和合理的課程結構

課程體系決定了專業的基本架構。課程結構是專業各種課程類型的比例及其排列、組織的形式。很多高校的課程結構不夠科學，例如基礎課涉及面太窄，分科太細，不適合寬口徑的培養方向，理論課偏多，實踐課偏少，學時分配不合理，課程設置不是以專業需求為導向，而是因人設課。核心課程缺乏系統性，必修課偏多，選修課偏少。通過教學計劃的修訂，土地資源管理專業的課程體系由公共基礎課、專業基礎必修課、專業基礎選修課、專業方向必修課、公共選修課及課內實踐教學環節六個部分組成，基本上滿足了學生的需求。

1.2制定專業核心課程

土地資源管理通過其寬闊的空間及優越的條件成為水上和地面的聚集地和樞紐。進入21世紀以來，就我國而言土地資源管理項目建設呈飛速發展的態勢，我國土地資源管理項目與日俱增的同時，投建項目規模日益宏大，而且土地資源管理項目如今所跨領域范圍日益增多、土地資源管理項目內部結構日益繁雜、涉及資金扶搖直上等等一系列問題，導致土地資源管理項目建設的發展風險日益凸顯。從而對土地資源管理建設項目投資的風險評估及預防舉措變得至關重要且迫在眉睫。如今風險管理在我國愈加受到關注，國內的很多企業都建立了風險管理機制，同時學者對于風險評估的探究已經深入到非常寬廣的領域，風險管理的論證及實踐應用在日常生活中愈發嫻熟。學者探究的主要方向為風險識別、風險評估方式以及風險預判等部分。

在我國學者就土地資源管理建設投資風險評估分別作出獨特見解，董連勝分析指出動態性研究不足導致投資風險評估方式欠佳。劉曉娥與王傳美提出解決變量與度量之間因果關系的把控問題結構方程模型，此模型在土地資源管理建設投資風險實踐了統計數據評估。而吳國付則針對我國土地資源管理發展現狀，強調項目投資風險評估管理重要性及相關理論性的指導方案。雷冰峰的觀點則認為經濟評估是土地資源管理項目建設的核心工作，他運用蒙特卡羅模擬法來作經濟評估分析，然而實踐中因干擾項目經濟評估的要素繁雜，結合蒙特卡羅模擬法與項目實際情況，對項目最終的決議有著至關重要的意義。

風險管理在我國八十年代早期就被采用，而如今土地資源管理投資風險評估完全處于起步時期，我國學者在此方面的文獻僅是鳳毛麟角，僅有的部分文獻成果也只是基于土地資源管理項目風險的冰山一角進行剖析。簡而言之張娟、王志征、歐陽斌等學者所運用的蒙特卡羅法模型均是針對土地資源管理項目經濟風險的資金流動性這一方面。而蒙特卡羅法僅憑傳統的歷史概率數據進行模擬，而無法控制實際運作中所產生的不特定風險概率，所以無法有效的達到對土地資源管理項目全面具體的剖析。就我國當前現狀對于土地資源管理項目投資進行風險評估的難點頗多，集中來講主要為：1、發達國家均有專業的風險評估機制及相關作品，對于風險識別可以有效提供參考。在我國因為企業對風險意識的忽視加之國內并無風險評估相關成果，所以我國土地資源管理項目投資只能從風險源進行，從而大幅提高風險研究及管理費用。2.風險評估在我國的誤差大也是非常棘手的問題，風險識別階段是后期工作的基礎，在此階段一旦出現差池就可能導致整個風險評估功虧一簣。3、在政府引導下，投資者基于過去土地資源管理投資的收益預估未來的可得利益，忽視項目本身投資風險，我國土地資源管理項目風險管理最關鍵的限制因素則是政府和投資者對風險意識的漠視。

風險管理在1931年美國管理協會保險部得到提倡，美國風險評估及防控于1960年已成為管理類的學科并得到飛速發展。在國外概率分析、敏感性分析、現代數學分析和蒙特卡羅模型分析等方式為項目投資風險定量分析的主要方式。影響項目經濟評估指標分析法則是采用推算風險因素和不確定因素的概率分析法。敏感性分析主要是對項目投資效果的情況下對指標變化的敏感度作出評估。此種方式通過參數恒定的狀態下優先分析出影響項目總成本的單一參數。蒙特卡羅模型法則是龐大的過去數據的匯總分析，無法達到將來變量的全面反映。采用現代數學理論對項目經濟效益指數的影響程度中的不確定因素進行預測及分析就是現代數學分析方式。美國項目管理者學會多數學者分析認為在風險評估中模糊風險評估及蒙特卡羅法在實際生活中運用較為普遍。在單一事物評估中經常會涉及很多因素，那么就要求對多個不特定因素進行綜合評估，模糊綜合評估對不特定因素的評判是受到學者肯定的。1965年加州大學自動控制專家查德教授，首次采用“模糊集合”對不確定疑問的數學探討方式。

模糊風險綜合評估僅是模糊數學中微小的一部分。模糊方法可以對不特定事物做概括描述。模糊方法在國外很多行業都得到了認可并在很多領域得以實踐。對于土地資源管理項目投資風險評估，所涉及的因素很多無法通過指數反應出來，同時很多客觀因素存在不特定性，無法用統一標準進行評估，根據以上分析在土地資源管理項目投資的風險評估中，采用模糊分析評估法是非常有必要的。首先達到土地資源管理項目投資正確標準，采用模糊分析法可以有效的分析出土地資源管理項目風險中的不確定因素，將分析結果與土地資源管理項目投資的實際情況保持一致。其次模糊分析法可以全面分析土地資源管理項目投資風險情況并結合土地資源管理項目投資的實際情況，為土地資源管理項目發展決議提供多重保障。與此同時很多專家都將風險評估納入到很多不同的領域進行研究，最初投資風險評估一般采用定性分析法，隨著社會的進步對于此項評估人們所采用的方式越來越多，計算機技術的進步促使針對土地資源管理投資風險項目的風險評估的很多軟件應運而生。

當今，筆者之所以認為我國土地資源管理項目風險評估及實踐應用的重要性，最主要的原因是填補土地資源管理項目投資風險評估及防控這一方面的空白。就我國而言土地資源管理項目建設呈飛速發展的態勢，我國土地資源管理項目與日俱增的同時，投建項目規模日益宏大，而且土地資源管理項目如今所跨領域范圍日益增多、土地資源管理項目內部結構日益繁雜等，導致土地資源管理項目建設的發展風險日益凸顯。結合部分優秀企業的管理方式，解決迫在眉睫的土地資源管理項目建設風險評估及預防舉措是相當必要的。在土地資源管理建設項目投資中如何做到用防患于未然的方式避免投資者盲目隨從，減少資源不必要的浪費，同時讓投資者認識到項目潛在的風險，并能夠及時采取補救防護措施盡量避免不必要的損失呢?筆者認為結合各種風險識別理論方式擇優選用系統化的方式對土地資源管理建設項目投資進行：識別、分析評估、防護及控制。本文在未來各個領域中的適用前景不容小覷。

作者：張偉 單位：河北省唐山市國土資源局

各村、各有關單位：

為充分合理利用土地資源，加強村鎮建設及土地管理工作，使村鎮建設管理及土地管理逐步步入規范化、制度化軌道，進一步強化責任、嚴格考核、明確獎懲，按照“建制、管理、問責”的總體工作方針和要求。經研究,現提出如下意見：

加強管理督查

建立健全組織網絡，切實加強村建、土地管理工作的領導，鎮政府成立城建土地綜合執法隊，由紀委書記邱長土任組長，副鎮長蔡堯盛任副組長，并抽調相關部門精干人員組成。綜合執法隊主要職責對全鎮的建設用地及建設行為進行巡查監察，對全鎮違章建筑進行督查、處理、問責，并負責對各村村建土地管理工作的考核。各村要成立不少于3人的村建工作小組，支部書記、村委主任為村建、土地管理主要責任人，土地協管員為具體責任人，負責對本村范圍內的建筑情況進行管理和督查，一旦發現未批先建的應立即制止，制止不了的應及時上報，取得綜合執法隊的配合，確保本村不發生違章建筑及違法用地。

明確管理職責

1、各村要于2010年6月6日前對轄區內的違法用地及違章建筑進行自查，形成自查報告上報鎮黨委政府，經黨委政府確認后，該次自查出的違法用地違章建筑不列入今后村級村建土地管理考核范疇。

2、以下情形被城建土地綜合執法隊查處的視為村級漏報或瞞報：

①、違法建筑或未批先建的地基形成，墻體高度已超過1.5米仍未上報的；

一、保護耕地資源，建立基本農田保護區

1．耕地是人類賴以生存的最基本的物質條件，各級黨委、政府要把保護耕地作為加強農業基礎地位的一項重要大事來抓。土地管理、建設、農業等各有關部門要緊密配合，通力協作，認真按照《省基本農田保護條例》的規定，全面做好基本農田保護工作．基本農田一經劃定，必須加強保護，任何單位和個人均不得擅自改變用途或者占用。確因國家建設需要占用基本農田的，必須按規定報批。

2．為切實加強對耕地的保護，加大土地開發的力度，根據政發、()148號文件精神，決定籌集市土地開發資金。今后，凡建設占用土地均須交納土地開發資金，具體標準為耕地1000元／畝，非耕地500元／畝。市城市規劃區以內(含開發區)和按審批權限報市以上人民政府審批的建設用地由市土地管理局統一征收。各縣(市)征收的土地開發資金30%交市．土地開發資金不得減免。土地開發資金財政專戶儲存，?？顚Ｓ?，集中用于土地的開發和農業重點開發建設。有關征收和使用的具體辦法另行制定。

3．要認真抓好土地復墾開發。各級要制定土地復墾開發規劃，按照土地復墾開發規劃和耕地“用一造一”的要求，把復墾開發耕地指標作為指令性計劃層層分解落實。土地復墾開發繼續貫徹“誰破壞、誰復墾”，“誰復墾、誰使用、誰得益”的原則。復墾的土地用于農、林、牧、副、漁生產的，五至八年不增加“三上交”費，不增加糧油棉合同定購任務，不增加農業稅或林特產稅。要切實落實好土地復墾開發經費，所有征收到位的土地開發資金包括耕地占用稅的留成部分和基本農田建設保護基金等都要按規定比例用于土地復墾開發，?？顚Ｓ谩?/p>

二、強化城鄉土地的集中統一，加強建設用地的計劃管理

4．各級黨委、政府都要增強土地憂患意識，把土地管理列入國民經濟發展總體規劃，實行政府領導任期目標責任制，納入宏觀經濟決策之中。

5．土地管理堅持城鄉統管，政府“一支筆”審批，嚴禁多頭管地、越權批地、自批自用。各級土地管理部門是代表政府統一管理城鄉土地的職能機構，凡在土地管理部門以外另設的管地、批地機構，都是違法的。無論是劃撥供地，還是出讓供地，一律由市、縣以上土地管理部門辦理審查報批等有關手續。

6．要加快土地利用總體規劃的實施工作，嚴格按照規劃和省下達的建設用地計劃用地。對無規劃用地項目，一律停止供地。舊城改造和公有企業產權交易中涉及的土地使用權要納入房地產開發用地計劃，嚴格控制房地產開發用地總量。

一、“五”期間的各項成就

改革開放和“五”以來，國土資源事業的各項成就，為實施“十二五”規劃奠定了堅實的基礎。實現了基本農田保護目標，縣基本農田保護面積目標為22494公頃，全縣通過積極實行基本農田保護政策，加大保護措施和力度，到“五”末，基本農田保護面積保持在22494公頃，實現了基本農田保護目標。國土資源二次調查及評價和勘查成效顯著,基本摸清了土地資源家底，國土資源開發利用取得巨大成就,保障了農業生產和各項建設的用地需要。國土資源管理得到加強，改革不斷取得新的進展，完成了土地利用總體規劃的編制工作，發揮了宏觀調控和指導作用；土地市場已經形成，土地有償使用制度逐步完善，土地使用權轉讓、出租、抵押日益活躍；礦業秩序進一步好轉，全民資源意識進一步增強。

二、存在的矛盾和問題

一是國土資源緊缺的狀況將長期存在,隨著社會經濟的快速發展，近十幾年來建設占用耕地數量增加較快，全縣耕地總面積已從1996年的27353公頃下降到2009年的25057公頃，耕地年均減少164公頃，當未來一個時期，是縣加快推進城鎮化、工業化和農業現代化的關鍵時期，人口增加、經濟社會發展、生態環境改善，對土地利用的轉變提出了新的、更高的要求。受資源環境條件限制和粗放型經濟增長的慣性影響，未來轉變土地利用方式任務艱巨；二是資源利用方式粗放,對土地的用養不當，工業“三廢”排放，致使土壤肥力下降，部分農化物質殘留在土壤中對農業生產和生態環境造成一定程度的污染,區域生態環境較為脆弱。三是國土資源開發利用的地區差異較大,北部地區經濟比較發達，但資源耗竭過速，南部調查評價工作程度低，嚴重制約了國土資源的開發利用。四是國土資源管理還存在許多亟待解決的問題，各類自然資源國土資源開發利用與經濟發展、生態環境保護之間缺乏有效的協調機制，國土資源市場體系尚在建立初期。對此，必須保持清醒的認識，認真解決。

本綱要根據《縣國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》編制，是戰略性、宏觀性、政策性的規劃，是“十二五”期間國土資源工作的綱領性文件。綱要主要闡述我縣國土資源管理戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為方向，所提出的資源開發利用方向和結構調整重點，是對市場主體的指導性意見，政府將運用經濟政策加以引導。本綱要在國土資源調查、資源保護與管理、信息化、國土整治、城鄉統籌發展、新民居建設等領域提出的任務，要切實履行職責，努力完成。

第二章“十二五”指導思想和目標

一、國土資源事業的指導思想及原則

（一）指導思想

一、建立完善土地資產經營機制。按照“統一規劃、統一儲備、統一開發、統一供應、統一管理”原則。對全市集鎮規劃區范圍內土地全面實施“一個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”土地收購儲備、經營管理模式，對全市集鎮規劃區范圍內所有經營性用地一律先收購儲備后，再采取招標、拍賣、掛牌方式公開出讓，實現土地資產保值增值，集聚建設資金，提升集鎮整體功能。

二、實施集鎮土地收購儲備經營的區域和程序。本意見所稱集鎮，指城市規劃區范圍以外的集鎮（含管理區）凡集鎮規劃區范圍內下列土地必須以收購儲備方式處置：

（一）依法收回的國有土地；

（二）依法收購的土地；

（三）政府行使優先購買權的土地；

（四）已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；

（五）改變原批準用途用于經營性開發的土地；

（六）其他依法取得的土地。

為貫徹落實《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》精神，實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，充分發揮農村土地整治在新農村建設和統籌城鄉發展中的重要作用，切實提高土地資源保障能力，促進農村經濟社會又好又快發展，現就加強農村土地整治工作提出如下意見。

一、農村土地整治工作的指導思想和原則

（一）指導思想

深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞統籌城鄉發展和新農村建設的總體要求，以建設高產穩產基本農田，打造糧食核心產區為重點，以有利于水土保持和環境改善為前提，統籌規劃，整合資源，創新機制，聯動推進，增加耕地數量，提高耕地質量，優化土地利用結構，提高節約用地水平，改善農村生產生活條件，增加農民收入，促進農業“三化同步”，推動城鄉統籌發展。

（二）基本原則

1、統籌規劃，整體推進。依據土地利用總體規劃，編制農村土地整治規劃，并與農業、水利、林業、城鄉建設、交通運輸、環保、工業建設、園區開發等規劃相銜接，按區域和流域，整村整鄉推進農村土地整治。

2、因地制宜，突出重點。在平原地區重點實施高產農田建設、村莊集并和遷村騰地土地整治，建設糧食生產基地；在丘陵地區重點改造低丘崗地，完善農業生產基礎設施；在山區重點實施坡改梯土地整治，提高耕地水土保持能力。

3、統籌安排，分工協作。充分發揮各級政府在農村土地整治工作中的領導作用，為農村土地整治提供組織保障。各級政府要統籌涉農資金，集中投入，充分發揮涉農資金的聚集效應。各相關部門各司其職，密切配合，共同做好土地整治工作。